5 juin 2020
  • Pauvreté
  • Politique sociale en général

Procédure d’annulation des dettes restantes en Suisse

Comment aider les particuliers et les ménages durablement surendettés à prendre un nouveau départ économique ? En l’état actuel de la loi, sortir du piège de l’endettement se révèle impossible en l’absence de revenu saisissable. C’est pourquoi il est urgent de modifier le droit de l’assainissement.

Solution fréquemment évoquée aux problèmes de surendettement, le concordat judiciaire vise, dans le cadre d’une procédure en justice, à parvenir à un accord basé sur des conventions de paiement avec des créanciers non disposés à faire des compromis. Or, une telle option n’est pas envisageable pour les débiteurs touchés par la pauvreté, dont les finances ne permettent pas de versement d’acomptes. La possibilité d’une faillite personnelle n’est pas non plus d’un grand secours, puisque cela ne change rien à la situation d’endettement. C’est pourquoi le recours au concordat ou à la faillite personnelle n’est que rarement abordé dans le conseil en désendettement, la pertinence pratique de ces deux instruments paraissant minime. Si l’on compare en particulier le nombre de cas portés devant les tribunaux à celui des ménages surendettés en Suisse, la modification du droit de l’assainissement dans notre pays semble urgente (Mattes 2019, p. 10). Dans son rapport en réponse au postulat 13.4193 Hêche (2018), le Conseil fédéral arrive ainsi à la conclusion qu’il y a effectivement nécessité de légiférer dans ce domaine ; il présentera donc prochainement un projet de loi au Parlement.

 


Postulat Hêche Claude (13.4193) : Droit suisse de l’assainissement. Intégrer les particuliers à la réflexion
Par le postulat présenté par le conseiller aux États Claude Hêche le 12 décembre 2013 et adopté par le Conseil aux États le 19 mars 2014, le Conseil fédéral a été chargé d’examiner la situation des particuliers surendettés. Le droit suisse en vigueur n’offre aux particuliers très endettés ou dépourvus de ressources aucune possibilité d’assainir durablement leurs finances. Beaucoup d’entre eux n’ont pas de perspectives réalistes de vivre de nouveau sans dettes, ce qui a des répercussions négatives sur leur santé et constitue une charge pour leur famille. Les intéressés ne sont en outre pas incités à générer un revenu (plus élevé). Quant aux créanciers, ils n’ont actuellement que des possibilités restreintes de bénéficier du futur revenu du débiteur. Le principe de l’égalité de traitement des créanciers n’est de plus pas suffisamment respecté dans le cas où les débiteurs sont des particuliers.

Le concordat judiciaire
Dans une situation d’insolvabilité, tant les particuliers que les entreprises peuvent proposer un concordat à leurs créanciers. Avec le concours et sous le 
contrôle d’un tribunal, le débiteur convient de modalités contraignantes de remboursement de ses dettes avec une certaine majorité de ses créanciers. Un tel accord nécessite la coopération du débiteur, de la majorité des créanciers et d’organes étatiques. Le concordat remplace en général l’exécution forcée. Il existe trois types de concordats :

  • le concordat-sursis : le débiteur offre ici aux créanciers de rembourser l’intégralité des dettes en contrepartie d’un sursis ou moratoire ;
  • Le concordat-dividende (ou portant sur un pourcentage) : cet accord prévoit le remboursement d’une partie de la créance dans le respect du principe de l’égalité de traitement des créanciers, le reliquat de la dette étant effacé ;
  • le concordat par abandon d’actifs : dans le cadre de cette convention, la fortune du débiteur est mise à la disposition des créanciers aux fins de sa liquidation économique.

La faillite personnelle
Toute personne qui se trouve dans l’incapacité de rembourser ses dettes (surendettement) a la possibilité de requérir sa propre faillite en déposant une « déclaration d’insolvabilité » auprès de l’office des faillites de son lieu de domicile. Une procédure de faillite permet de dresser la liste de tous les créanciers (appelée état de collocation) en vue de les rembourser dans la mesure du possible et dans l’ordre établi, grâce au produit de la réalisation des biens saisis. Tous les commandements de payer en cours contre le débiteur (y compris les saisies) sont suspendus durant la procédure. Il n’est par ailleurs plus possible de signifier de nouveaux commandements de payer pour des créances formées avant l’ouverture de la faillite. À l’issue de la procédure de faillite, dès lors que celle-ci n’a pas été suspendue faute d’actif, et si l’ensemble des créances ne peut pas être remboursé, l’office des faillites émet un acte de défaut de biens pour chaque dette non remboursée intégralement. Ce document octroie au créancier un délai d’au moins 20 ans pour entamer de nouvelles poursuites au cas où la situation financière du débiteur venait à s’améliorer, lui permettant d’épargner à nouveau (« retour à meilleure fortune »). De l’ordre de 4000 à 5000 francs, les frais de procédure sont à la charge du débiteur.


 

Pratique internationale La raison pour laquelle il est urgent d’introduire une procédure d’annulation des dettes restantes en Suisse n’est pas seulement à rechercher auprès des particuliers et des ménages endettés. Il en va aussi de la réputation internationale du pays. La Suisse fait partie des rares économies très développées non dotées d’une telle procédure – ce que l’OCDE a souligné à plusieurs reprises, en dernier lieu dans son Étude économique de la Suisse 2017 (Ibid. : p. 61). Dans les pays voisins, l’Union européenne demande même actuellement à ses États membres de simplifier leurs procédures existantes, et notamment d’en réduire la durée à trois ans maximum (directive 2019/1023/UE).

Les procédures d’annulation des dettes restantes prévoient que les actifs disponibles des personnes endettées soient liquidés et les créances examinées lors d’une première phase et, à l’issue d’une seconde phase, durant laquelle les règles de bonne conduite doivent être respectées, que le reliquat fasse l’objet d’une remise. Une idée séduisante – qui ne doit toutefois pas occulter le fait que la législation sur les faillites est bien souvent plus stricte que le droit des poursuites et que les débiteurs sont tenus de faire des sacrifices financiers pour bénéficier de cet effacement.

Quelle forme devrait alors revêtir ce type de modèle dans notre pays afin de contribuer à la lutte contre la pauvreté et de s’intégrer de manière appropriée dans les aides existantes du système suisse des assurances sociales ? Dans ce contexte, il convient également de déterminer qui sont les principaux créanciers, sous quelles conditions les dettes restantes doivent être remises via cette procédure et s’il existe des motifs justifiés s’opposant dans certains cas à une annulation.

Qui sont les créanciers des ménages en 
situation de pauvreté ? La Suisse présente une structure des créanciers totalement différente des pays voisins, où les ménages contractent en grande majorité des dettes auprès d’établissements du secteur de la consommation et du crédit. L’enquête SILC, une enquête actualisée sur les revenus et les conditions de vie en Suisse (SILC 2017), qui n’a été publiée que récemment, révèle que les arriérés de paiement portent en première ligne sur des postes de dépenses courantes tels que les impôts, les primes de l’assurance-maladie, les factures d’énergie ou les loyers – et concernent quelque 18,9 % des ménages. Viennent ensuite les leasings pour véhicule (14,6 %), les dettes auprès de membres de la famille ou d’amis (10,3 %) et les petits crédits ou crédits à la consommation (9 %). Souvent considérés comme causes majeures du problème, les comptes à découvert et les achats par acompte n’occupent que les cinquième et sixième rangs.

S’agissant des deux groupes « administrations fiscales » et « caisses de maladie » – ces dernières relèvent certes du droit privé, mais agissent pour le compte des pouvoirs publics –, le principal créancier des ménages n’est donc pas le secteur du crédit, mais l’État (Knöpfel/Mattes 2014). Dans le débat sur l’annulation des dettes restantes, l’État doit ainsi non seulement édicter une loi et créer les capacités requises au sein des tribunaux, des offices des poursuites ou des services de conseils en désendettement, mais aussi, en tant que créancier de la faillite, renoncer à faire valoir ses droits à l’encontre de débiteurs bénéficiaires de telles mesures.

Groupes cibles d’une procédure d’annulation des dettes restantes La procédure d’annulation des dettes restantes doit en priorité aider les personnes menacées ou touchées par la pauvreté et sans emploi à disposer de nouveau du minimum dont elles ont besoin pour vivre. Selon l’étude Armut und Schulden in der Schweiz (Pauvreté et endettement en Suisse) réalisée dans le cadre du Programme national de prévention et de lutte contre la pauvreté, ces personnes sont plus fréquemment confrontées à l’endettement (Mattes/Fabian 2017, pp. 9 ss). L’absence de perspectives d’amélioration de leur situation financière due à la menace de poursuites et de saisies de salaire complique en outre leur réinsertion professionnelle et leur sortie de l’aide sociale, ce dont la CSIAS se fait l’écho depuis un certain temps dans son document de base concernant les dettes et l’aide sociale (CSIAS 2017). Très pertinente, mais pour l’heure guère débattue, cette relation s’observe aussi probablement dans les offices régionaux de placement, qui doivent composer avec des personnes endettées, bénéficiaires d’indemnités de chômage et présentant des difficultés d’intégration professionnelle.

De même, les particuliers surendettés après l’échec d’une activité indépendante se trouvent fréquemment dans des situations inextricables, caractérisées par de multiples créanciers et un montant de dettes globalement élevé. Dans leur cas, la sortie de l’endettement est souvent compliquée par le fait que les derniers bénéfices ne peuvent pas être calculés ni communiqués via la déclaration d’impôt aux administrations fiscales, qui sont alors dans l’impossibilité d’examiner les demandes de remise ou les propositions d’assainissement.

Politique sociale et requêtes en faveur d’une procédure d’annulation des dettes restantes en Suisse Sur le plan de la politique sociale, nos requêtes en faveur d’une procédure d’annulation des dettes restantes sont centrées sur les cinq points suivants :

  • Courte durée de la procédure : la durée de la procédure à l’issue de laquelle les créances sont remises est pertinente non seulement pour la procédure d’annulation des dettes restantes proprement dite, mais aussi pour les règlements amiables des dettes ou les concordats judiciaires. Cela permet de fixer aux particuliers ou aux ménages endettés un calendrier précisant le délai dans lequel les créanciers doivent être remboursés. À l’heure actuelle, les services spécialisés partent de l’hypothèse d’une période de 36 mois. Puisque les procédures sont assorties de délais de plus en plus courts dans d’autres pays, la durée de la pro­cédure d’annulation des dettes restantes en Suisse ne peut excéder celle usuelle pour les plans de redressement.
  • Renonciation à une quote-part minimale de remboursement : dans les réflexions menées à ce stade sur l’introduction d’une procédure d’annulation des dettes restantes, il est régulièrement proposé d’exiger, même des particuliers dépourvus de ressources, une participation financière symbolique sous la forme d’une quote-part minimale de remboursement (Meier/Hamburger 2014, Meier/Hamburger 2019). Les expériences faites à l’étranger montrent que de tels modèles constituent un énorme obstacle. C’est la raison pour laquelle l’Autriche a récemment abrogé un quota minimum de remboursement fixé à 10 % du total des créances. L’introduction d’une quote-part minimale de remboursement pour une procédure d’annulation des dettes restantes n’est par conséquent pas non plus judicieuse en Suisse.
  • Prise en charge des frais de procédure : en Suisse, la faillite personnelle présente comme inconvénient majeur que les particuliers et ménages endettés sont tenus d’avancer les frais de procédure. Dans le débat professionnel, cette avance constitue d’ailleurs le motif à l’origine du nombre si réduit de demandes en ce sens introduites devant les tribunaux. Il est donc d’autant plus important d’instaurer une procédure d’annulation des dettes restantes, dont les personnes pourraient bénéficier sans charge financière excessive. Il paraît opportun de financer ces coûts dans le cadre de l’assistance judiciaire gratuite, comme cela se fait par exemple en Allemagne, afin de permettre aux particuliers et ménages en situation de pauvreté d’accéder à la procédure de désendettement.
  • Limitation de l’obligation de coopérer : l’intensité de l’accompagnement des particuliers et ménages endettés pendant la durée de la procédure, les conditions à remplir et les autres modalités de coopération exigées ne doivent pas aller au-delà des exigences de l’aide sociale. La volonté de réinsertion professionnelle revêt ici une importance centrale. Dans certaines circonstances, le revenu du travail peut encore permettre de satisfaire en partie les créanciers grâce à une procédure d’annulation des dettes restantes – qui doit à ce titre être favorisée. Simultanément, il convient cependant de ne pas négliger les autres motifs qui s’opposent à l’exercice d’une activité lucrative. Outre la question de la réinsertion professionnelle, d’autres aspects relevant du droit de l’aide sociale sont aussi pertinents pour une procédure d’annulation des dettes restantes. Il s’agit par exemple de la protection des dépôts de garantie, des parts dans le cas de coopératives de construction ainsi que de la fortune libre des particuliers et ménages qui recourent à l’aide sociale ou des bénéficiaires de prestations complémentaires : ces ressources matérielles ne doivent pas entrer dans la masse de liquidation afin d’éviter un nouvel endettement. Le principe doit être le suivant : la procédure d’annulation des dettes restantes ne s’accompagne pas de mesures de liquidation en contradiction avec l’objectif de couverture des besoins vitaux prévu par le droit de l’aide sociale.
  • Délégation de l’accompagnement et de la supervision aux services de conseil en matière de budget et de prévention de l’endettement : le contrôle du respect des conditions requises pour une annulation des dettes restantes est réglementé de façon différente dans les pays voisins. En Autriche, cette tâche est assumée par les services de conseils en désendettement et l’infrastructure requise à cet égard a été mise en place au moyen de financements publics. En Allemagne, un avocat est désigné comme fiduciaire par le tribunal pour la durée de la procédure. Il est chargé de veiller au respect des règles et de la distribution aux créanciers du revenu saisissable le cas échéant.

En Suisse, les services de prévention de l’endettement possèdent de l’expérience des affaires judiciaires acquise dans la pratique de la faillite personnelle et seraient compétents pour accompagner de telles procédures. Les services de conseil en matière de budget peuvent également apporter un précieux soutien, s’agissant en particulier de la prévention d’un nouvel endettement, tout au long du processus. Mais si l’introduction d’une procédure d’annulation des dettes restantes se traduit par de nouvelles tâches pour ces services, un financement public devient alors urgent. L’accompagnement de personnes endettées dans ces procédures est une mission exigeante sur le plan professionnel, qui nécessite des qualifications spécifiques des conseillers et un financement public fiable.

Dans quels cas les procédures d’annulation des dettes restantes sont-elles susceptibles d’échouer ? Bien entendu, il conviendra par ailleurs de déterminer lors d’une procédure législative les conditions dans lesquelles les tribunaux peuvent refuser une remise de dettes. Les expériences réalisées dans d’autres pays prouvent une fois encore que la volonté d’exercer une activité lucrative ainsi que l’obligation de renseigner et de coopérer sont décisives lorsqu’il s’agit d’accorder ou non une chance de prendre un nouveau départ. À cet égard, une norme de référence fiable existe aussi en Suisse : les conditions d’annulation des dettes restantes ne doivent pas être plus strictes que celles applicables en matière d’aide sociale.

Pour qui une procédure d’annulation des dettes restantes représente-t-elle une chance ? Les questions ayant trait au droit des faillites sont complexes et il sera sans doute épineux de concevoir une procédure qui n’aide pas uniquement les particuliers et les ménages surendettés. Il faut également tenir compte des intérêts des créanciers, mais aussi des services chargés d’exécuter ces procédures. Mais quelles sont les opportunités offertes par ce type de procédure ?

Cette discussion est centrée sur les personnes endettées qui, jusqu’à présent, ne disposaient pas de perspectives réalistes de résoudre leurs problèmes, à savoir les personnes et les ménages touchés ou menacés par la pauvreté. Des évaluations des approches adoptées par les pays voisins révèlent qu’elles contribuent efficacement à lutter contre la pauvreté.

L’introduction d’une procédure d’annulation des dettes restantes permet en outre d’optimiser l’utilisation des ressources publiques. Des calculs issus de l’Allemagne montrent que le temps consacré à chaque client par les services de conseils s’en trouve nettement réduit, d’où un accroissement des capacités. Il serait ainsi également dans l’intérêt des budgets publics, qui à ce jour financent les conseils en désendettement sans cadre légal fiable, de mettre en œuvre le désendettement de manière plus ciblée pour lutter contre la pauvreté.

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Auteurs

Docteur ès lettres, chargé de cours, Institut de planification sociale, de changement organisationnel et de développement urbain, Haute école spécialisée de travail social, Haute école spécialisée de la Suisse du Nord-Ouest (FHNW).
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Docteur ès sciences politiques, professeur de politique sociale et travail social, Institut de planification sociale, de changement organisationnel et de développement urbain, Haute école spécialisée de travail social, Haute école spécialisée de la Suisse du Nord-Ouest (FHNW).
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