Par l’intermédiaire des cantons, la Confédération soutient les institutions d’accueil extrafamilial qui ont subi des pertes financières durant la période de semi-confinement au printemps 2020. Si ces indemnisations étaient d’abord uniquement destinées aux prestataires privés, le Parlement a décidé lors de la session de printemps 2021 d’en faire également bénéficier les institutions gérées par les pouvoirs publics.
En un coup d’œil
- L’accueil extrafamilial pour enfants relève de la compétence des cantons et des communes.
- Les cantons ont demandé à la Confédération de participer à l’indemnisation des pertes financières subies par les institutions d’accueil extrafamilial en lien avec la pandémie de Covid-19. Selon eux, la Confédération a occasionné une partie de ces coûts en raison des mesures de protection qu’elle a décrétées dans le cadre de la situation extraordinaire.
- En mai 2020, le Conseil fédéral édicte sur demande du Parlement une première ordonnance pour les institutions privées. L’ordonnance s’appliquait jusqu’au 19 septembre 2020 : les contributions des parents pour les enfants qui n’ont pas été pris en charge entre le 17 mars et le 17 juin 2020 pouvaient être entièrement compensées sur demande. La Confédération a participé aux coûts à hauteur de 33 %.
- Sur pression des cantons, les institutions d’accueil publiques sont mis sur pied d’égalité avec celles privées lors de la session de printemps 2021. La deuxième ordonnance entre en vigueur en juillet 2021 et s’applique jusqu’au 31 décembre 2022. Ses dispositions sont comparables à la première ordonnance. Les cantons peuvent toutefois déterminer eux-mêmes les conditions, les montants et les durées des indemnisations.
Le 13 mars 2020, le Conseil fédéral a renforcé les mesures de protection et a décidé de fermer les écoles et les lieux de formation afin d’endiguer la propagation du coronavirus et de protéger la population et le système de santé (ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus [Covid-19], ordonnance 2 Covid-19 ; RO 2020 773 ; RS 818.101.24). Parallèlement, il a présenté une série de mesures visant à atténuer les conséquences économiques de la crise. Seulement trois jours plus tard, le Conseil fédéral invoquait la loi sur les épidémies (RS 818.101) pour déclarer la situation extraordinaire à compter du 16 mars 2020 à minuit. Par une modification de l’ordonnance 2 Covid-19 (RO 2020 783), il précisait dans la foulée que les institutions d’accueil extrafamilial pour enfants devaient en principe rester ouvertes. Les parents étaient toutefois invités à s’occuper eux-mêmes de leurs enfants, dans la mesure du possible.
Bien que l’accueil extrafamilial pour enfants relève de la compétence des cantons et des communes, ces derniers considéraient que la Confédération devait supporter une partie des coûts liés à l’indemnisation des institutions d’accueil ayant subi des pertes financières en raison de la pandémie de Covid-19. À leurs yeux, la Confédération portait aussi une part de responsabilité étant donné les mesures de protection décrétées dans le cadre de la situation extraordinaire. Des membres des deux Chambres se sont emparés de cette cause, ce qui a conduit le Parlement à transmettre au Conseil fédéral deux motions identiques émanant des commissions parlementaires concernées. C’est sur cette base qu’a été élaborée l’ ordonnance Covid-19 accueil extra-familial pour enfants . Cette ordonnance a permis aux cantons de se faire rembourser un tiers des frais induits par l’indemnisation des institutions d’accueil privées pour les pertes financières subies en raison de la pandémie de Covid-19. Les cantons ont ensuite demandé l’égalité de traitement pour les institutions d’accueil extrafamilial gérées par les pouvoirs publics, requête à laquelle le Conseil fédéral a donné suite lors de la révision de la loi COVID-19 au printemps 2021 ; l’ordonnance correspondante est entrée en vigueur le 1er juillet 2021.
L'accueil extrafamilial pour enfance menacé dans son existence économique
Dans l’ordonnance 2 Covid-19, précisée le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a indiqué que les cantons devaient garantir l’accueil extrafamilial pour les enfants ne pouvant pas bénéficier d’une solution de garde privée. Les autorités compétentes ne pouvaient dès lors fermer les structures d’accueil collectif de jour que si elles mettaient en place pour tous les enfants concernés un nombre suffisant d’offres d’accueil adaptées.
Les cantons ont mis en œuvre cette disposition de diverses manières. Certains ont obligé les structures d’accueil collectif de jour à cesser complètement leurs activités et ont créé en contrepartie d’autres offres d’accueil ; d’autres ont demandé aux institutions de maintenir leurs structures ouvertes, mais de manière réduite.
Étant donné que les parents ne versaient plus ou que partiellement leurs contributions, alors que les frais fixes tels que loyers et salaires restaient inchangés, les institutions d’accueil, notamment privées, ont subi des pertes économiques menaçant leur existence. En raison de leur faible capacité bénéficiaire et de l’absence de réserves financières, la plupart de ces institutions n’ont pas eu recours aux crédits de transition (ordonnance sur les cautionnements solidaires liés au Covid-19 ; RS 951.261) qui étaient à leur disposition à partir du 26 mars. Il a donc fallu trouver une autre solution afin d’éviter des fermetures et des faillites. Il était en effet évident qu’une offre d’accueil répondant aux besoins de la société et de l’économie revêtait une importance systémique et devait rester disponible dans la même mesure même après la crise du coronavirus.
Une première ordonnance pour les institutions d'accueil privés
Dans le cadre de la session extraordinaire qui s’est tenue du 4 au 6 mai 2020, une large majorité des deux Chambres fédérales a transmis au Conseil fédéral deux motions identiques intitulées « Tout le mOronde doit prendre ses responsabilités en matière d’accueil extrafamilial pour enfants » (20.3128 CSEC-N et 20.3129 CSEC-E). Ces motions chargeaient le Conseil fédéral d’élaborer une solution permettant à la Confédération d’assumer au moins 33 % des dépenses des cantons pour l’indemnisation des pertes financières subies par les institutions d’accueil privées. Le Parlement a approuvé un crédit de 65 millions de francs dans le cadre du supplément I au budget 2020.
En édictant le 20 mai 2020 l’ordonnance sur l’atténuation des conséquences économiques des mesures destinées à lutter contre le coronavirus (Covid-19) sur l’accueil extra-familial institutionnel pour enfants (ordonnance Covid-19 accueil extrafamilial pour enfants ; RS 862.1), le Conseil fédéral s’est acquitté du mandat que lui avait confié le Parlement. L’ordonnance reposait sur six éléments principaux :
- Les structures d’accueil collectif de jour, les structures d’accueil parascolaire et les structures coordonnant l’accueil familial de jour qui sont gérées par des organismes privés pouvaient déposer une demande d’indemnisation pour les pertes financières subies. Les organes d’exécution auprès desquels ces institutions pouvaient déposer leur demande jusqu’au 19 septembre 2020 étaient désignés par les cantons.
- L’indemnisation des pertes financières couvre les contributions des parents pour les enfants qui n’avaient pas été pris en charge entre le 17 mars et le 17 juin 2020. Les institutions devaient rembourser aux parents les contributions déjà perçues pour les prestations de garde d’enfants auxquelles ils n’avaient pas eu recours.
- L’indemnisation couvre 100 % des contributions non perçues, après déduction des prestations versées par la Confédération pour atténuer les conséquences économiques des mesures de lutte contre le coronavirus, en particulier les indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail.
- La Confédération contribue à hauteur de 33 % aux indemnités versées par les cantons.
- L’ordonnance est entrée en vigueur avec effet rétroactif au 17 mars 2020 et s’appliquait jusqu’au 19 septembre 2020.
- L’exécution est de la compétence des cantons qui statuent également sur les demandes et versent les aides financières.
Statistique de l'ordonnance Covid-19 accueil extrafamilia pour enfants
Les 26 cantons ont déposé une demande auprès de l’OFAS afin de pouvoir facturer un tiers de leurs dépenses destinées à l’indemnisation des pertes financières subies par les institutions d’accueil privées. Ces documents révèlent que les cantons ont reçu en tout 2620 demandes d’indemnisation. Le taux d’approbation dans les cantons était de 86 % en moyenne, et les cantons ont approuvé des indemnisations à hauteur de 92 millions de francs environ.
Jusqu’à la fin du mois de juillet 2021, la Confédération a traité les demandes de 22 cantons et a versé à ces derniers des aides financières d’un montant de 18,1 millions de francs. Les demandes de quatre cantons (BS, TI, VS, ZH) étaient encore ouvertes. L’examen de ces demandes s’est prolongé soit parce que les cantons attendaient encore des décisions concernant les prestations des assurances sociales (indemnités en cas de réduction de l’horaire de travail, en particulier), soit parce que des plaintes étaient encore pendantes. Ces quatre cantons ont demandé des aides financières d’un montant total de 12 millions de francs. La contribution fédérale aux indemnisations pour pertes financières en faveur d’institutions d’accueil privées dans les 26 cantons de Suisse s’élèvera donc probablement à environ 30 millions de francs.
Une deuxième ordonnance pour les institutions publiques
Lors de la session de printemps 2021, le Parlement a mis les institutions d’accueil extrafamilial pour enfants gérées par les pouvoirs publics sur un pied d’égalité avec les institutions privées en introduisant l’art. 17c de la loi Covid-19 (RS 818.102). Le 18 juin 2021, le Conseil fédéral a réglé ce point en détail en édictant l’ordonnance sur les aides financières pour les cantons ayant pris des mesures en faveur des institutions d’accueil extra-familial pour enfants gérées par les pouvoirs publics en lien avec le Covid-19 (RS 818.102.3). Cette ordonnance est entrée en vigueur le 1er juillet 2021 et est valable jusqu’au 31 décembre 2022. Elle contient des éléments comparables à l’ordonnance Covid-19 accueil extrafamilial pour enfants (voir l’énumération dans la section consacrée à cette première ordonnance) et poursuit, elle aussi, l’objectif de compenser les pertes
liées aux contributions parentales qui n’ont pas été versées entre le 17 mars et le 17 juin 2020 en raison de l’épidémie de Covid-19.
Cette deuxième ordonnance en faveur des institutions d’accueil extrafamilial pour enfants laisse cependant une marge de manœuvre aux cantons en ce qui concerne le système d’indemnisation et la mise en œuvre. Ce sont ainsi eux qui déterminent les conditions et la procédure à suivre pour l’octroi des indemnisations pour pertes financières, y compris leur montant et leur durée. Et ce ce sont aussi eux qui sont responsables de l’examen des demandes. Les coûts supplémentaires pour la Confédération s’élèvent à 20 millions de francs au maximum. Le crédit correspondant a été approuvé par le Parlement.
