CHSS nº 3 ⁄ septembre 2018

Réunion OCDE des ministres 
de la politique sociale en mai 2018

Les ministres OCDE de la politique sociale se sont réunis à Montréal les 14 et 15 mai pour 
débattre des défis du nouveau monde du travail, de la promotion de la diversité et de
la prévention de différentes formes d’inégalités. Un compromis, en somme, entre le grand thème du moment et des problématiques au long cours.

La Suisse était représentée à Montréal par une délégation composée de représentants de l’administration (OFAS, Bureau fédéral de l’égalité entre femmes et hommes, SECO) et du monde académique. À sa tête, M. Bruno Parnisari, directeur suppléant de l’OFAS, avec le titre de secrétaire d’État, était assisté de Mme Elisabeth Bösch Malinen, consule générale de Suisse à Montréal.

Situation de la Suisse Participer à une telle ré­union, c’est endosser le rôle d’un pays relativement privilégié. Comparée à l’étranger, la Suisse est en situation favorable. Mais cela ne la met pas à l’abri des défis qui touchent les pays industrialisés. Nous bénéficions d’un faible taux de chômage mais le numérique déploiera comme ailleurs de nouvelles formes d’emploi et la question de la protection sociale des personnes concernées se pose. Le taux de pauvreté est faible et les inégalités ne se sont pas creusées de manière spectaculaire mais le risque de tomber dans la pauvreté existe bel et bien. C’est pourquoi les autorités suisses mettront, comme le préconise l’OCDE, davantage l’accent sur l’éducation précoce et la transition entre la formation et l’entrée sur le marché du travail. Le système de retraite suisse est assez bien conçu pour résister aux chocs conjoncturels, mais sa pérennité financière reste une préoccupation à long terme. L’intégration de groupes « vulnérables », comme les personnes en situation de handicap, les personnes LGBTI ou les migrants, se fait de manière ponctuelle et pragmatique, alors que d’autres pays ont une politique plus enveloppante ou se montrent plus prescriptifs. Quant aux préoccupations de la population, différentes enquêtes permettent de les évaluer ponctuellement en Suisse, mais il est difficile de dire si elles concordent avec les préoccupations exprimées à l’étranger. Un sondage express réalisée dans une vingtaine de pays en prévision de la conférence de Montréal permettra peut-être de le faire (OECD 2018).

Forum sur la lutte contre les inégalités Dans un forum précédant la réunion officielle, les ministres ont eu l’occasion de s’entretenir au cours de quatre ateliers avec des universitaires, des entrepreneurs, des partenaires sociaux et des représentants de milieux associatifs. Dans le cadre d’un débat sur les responsabilités individuelles et collectives dans la protection sociale, il s’est confirmé que les formes d’activité lucrative atypiques étaient en train de se développer, ce qui met en évidence des disparités dans la protection sociale des différentes catégories de travailleurs. Le travail sur les plateformes d’externalisation vers la multitude (crowding) apparaît comme un défi dans ce contexte.

Les écarts dans la protection sociale, dont on a débattu ensuite, pourront certainement être comblés, mais à condition de ne pas s’intéresser uniquement aux lacunes de couverture. Il faudra remédier aux difficultés d’accès et s’attaquer au non-recours aux prestations, un phénomène qui n’est pas limité à ce contexte et touche également la Suisse, comme en témoigne le prochain congrès de l’Association Suisse de Politique Sociale.

L’apparition de nouveaux outils technologiques présente un réel intérêt dans le domaine social. Quelques pays s’essaient à les introduire en tirant parti notamment de l’utilisation des mobiles, sans forcément faire le pari du tout numérique comme l’Estonie. Pour offrir de véritables services par voie électronique et pas seulement numériser du contenu, les services publics doivent faire concorder les données existantes, mettre en communication des bases de données et favoriser les interactions entre services ; ce n’est pas un mince travail. De plus, la relation qu’aménage l’outil technologique entre l’usager et l’administration n’est pas neutre (Conseil d’analyse économique 2016): certaines catégories de personnes qui craignent d’être discriminées à un guichet seront encouragées à s’en servir pour exercer leurs droits tandis que d’autres préféreront renoncer à cet outil, parce qu’elles ne maîtrisent pas suffisamment l’internet par exemple (OCDE 2016).

Par ailleurs, il existe des besoins sociaux nouveaux ou qui sont mal satisfaits ; il faut leur trouver des réponses. C’est le champ de l’innovation sociale, débattue ensuite, un contexte où les organisations non gouvernementales (ONG) fournissent un travail important, comme cela a été souligné à Montréal. Ces ONG génèrent de nouvelles idées et permettent de développer de nouvelles formes d’action sociale. Elles ont besoin de soutien, des autorités publiques notamment. Or ce soutien n’est pas toujours acquis. Cela peut s’avérer délicat pour qu’une innovation soit stabilisée, car certaines conditions doivent être remplies.

Débats ministériels Les ministres, une fois entre eux, ont commencé par évoquer leurs priorités respectives en matière de protection sociale. On n’a pas vu émerger de grand dessein mais l’une des préoccupations exprimées le plus souvent concernait l’appauvrissement des groupes vulnérables. L’Organisation Internationale du travail (OIT), présente à Montréal, a souligné à cet égard l’importance de la justice sociale et du dialogue social. Les ministres ont discuté ensuite la promotion de la diversité, un thème qui concernait au départ la contribution des minorités sexuelles LGBTI à l’économie, mais qu’on a étendu à la situation des femmes et celle des migrants, au risque de noyer ces différentes problématiques.

Puis, ils sont passés à la pièce de résistance de leur ré­union : les inégalités liées à l’avancée en âge. Il s’agit d’un défi pour la protection sociale et il a été traité à trois points de vue, dans le sillage d’une récente publication de l’OCDE (OCDE 2017). Le vieillissement de la population ne réserve plus guère de surprise : il s’agit d’assurer des pensions suffisantes et des soins adéquats pour les personnes en âge avancé sans mettre en péril les finances publiques ou la sécurité sociale. C’est la question des équilibres à trouver qui peut donner lieu à controverse, mais, comme l’a souligné la vice-présidence grecque, c’est aux autorités nationales qu’il incombe en définitive de décider par exemple du degré de solidarité d’un régime de pension.

Chez les enfants et les jeunes, des handicaps sociaux qui se transmettent peuvent entraver très tôt le départ dans la vie. Une majorité de participants a considéré que la réponse consiste notamment à cibler les programmes sociaux sur les parents de très jeunes enfants et à améliorer la qualité des soins prodigués aux enfants.

En matière d’égalité entre femmes et hommes dans les politiques sociales, l’écart entre hommes et femmes sur le marché de l’emploi est à l’origine de disparités majeures dans l’économie et la société et il entraîne des écarts significatifs en termes de pension de retraite. Le rapporteur a souligné notamment que pour renforcer la participation des femmes sur le marché du travail, la politique sociale devait promouvoir un meilleur équilibre entre hommes et femmes en matière de soins non rémunérés.

Initiative de l’OCDE pour une croissance inclusive (inclusive growth)

Face à la montée des inégalités dans beaucoup de pays, l’OCDE défend depuis quelques années l’idée de croissance inclusive. Cette notion a été développée afin de dépasser l’antagonisme classique entre croissance et redistribution des ressources. Elle postule qu’il n’est pas contradictoire de viser davantage d’équité tout en recherchant une croissance économique durable. Cela permet à l’OCDE de tenir un discours plutôt progressiste sans renier l’orthodoxie économique. La conviction que la croissance doit être équitable était perceptible à Montréal, où l’on a constaté par ailleurs que toute décision d’importance en matière sociale continue de s’appuyer, à l’étranger comme en Suisse, sur un arbitrage entre responsabilité individuelle et solidarité. La situation encore très tendue en matière de finances publiques dans de nombreux pays complique évidemment la donne et les alternatives sont peu nombreuses.

Le rôle des ministres des affaires sociales à l’OCDE Une réunion ministérielle spécialisée comme à Montréal permet de braquer un coup de projecteur sur certains thèmes et elle permet à des décideurs de pays parfois très éloignés de se rencontrer. De plus, elle offre l’occasion d’un dialogue entre décideurs, chercheurs et représentants de la société civile. Mais son horaire très cadencé ne permet pas d’approfondir des sujets complexes ; c’est la tâche des comités techniques qui travaillent en amont. D’autre part, l’axe des recherches à l’OCDE est défini en dernier ressort par des ministres de l’économie. Dans ce cadre bien balisé, il y a place toutefois pour des ministres spécialisés. Ceux des affaires sociales sont écoutés à propos des choix opérés dans leurs pays respectifs, ce qui permet à l’OCDE d’actualiser son analyse, en matière de pensions, par exemple (OCDE 2017a/2017b). On consulte ces ministres également sur les sujets à approfondir. À Montréal, la contribution des minorités sexuelles à l’économie a suscité un engouement modéré, mais l’OCDE continuera à étudier la question, quitte à revoir ses priorités plus tard. En réalité, tant qu’elle reflète équitablement les approches nationales, l’OCDE peut naviguer plus ou moins à sa guise.

Dans la compétition que se livrent les organisations internationales, il est essentiel aussi de se faire entendre sur les grandes tendances qui traversent l’économie ou la société. Le monde du travail est très bigarré aujourd’hui : les contrats à durée indéterminée ne sont plus la règle, le sens même de main-d’œuvre fait question et une personne peut devoir exercer plusieurs emplois pour vivre. Aussi les ministres ont-ils donné à Montréal leur aval à un changement de perspective : désormais, l’OCDE ne se limitera plus à examiner la situation des gens sur le marché du travail ; elle se concentrera sur les risques qu’affrontent les individus. En suivant la même perspective, les États membres affronteront un défi : comment, dans une société démocratique, responsabiliser les individus et les inciter au besoin à changer de comportement sans piétiner les libertés individuelles ?

Conclusion Les États devront aussi se confronter à l’impact des choix individuels sur la solidarité. L’individualisation des parcours de vie met à l’épreuve, on le savait, la pertinence des modèles qui fondent nos assurances sociales. Mais, renforcée par la numérisation, elle peut conduire chacun à choisir une activité indépendante ou non protégée. Ce choix ne se fait pas toujours de gaieté de cœur, mais il aboutit à s’échapper, en partie au moins, d’un système fondé sur la solidarité. Cela peut générer une double frustration : chez la personne privée de la protection « ordinaire», d’une part, et chez les travailleurs « ordinaires » choqués qu’on puisse se soustraire à la solidarité, d’autre part. Le danger est de voir la société se fragmenter et les sources de financement de la sécurité sociale risquent de s’assécher (UniNE 2018). Il sera plus que jamais nécessaire de conserver cet aspect à l’esprit au moment de trouver des solutions pour qu’une protection adéquate et financièrement tenable puisse être garantie à chacun.