CHSS n° 3 ⁄ septembre 2019

Réforme des prestations complémentaires : quels changements ?

Lors de la session de printemps 2019, le Parlement a mené à bien la réforme des prestations complémentaires. Il s’est écarté sur plusieurs points des propositions du Conseil fédéral et a considérablement étoffé le projet.

La réforme des prestations complémentaires (PC) devait, selon le vœu du Conseil fédéral, avant tout conduire à une meilleure utilisation de la fortune propre à des fins de prévoyance et à une réduction des effets de seuil et des effets pervers existants. Le Parlement a donné son accord de principe à ces objectifs. Pour avoir une meilleure vue d’ensemble des conséquences financières de cette réforme, il l’a regroupée avec le projet d’adaptation des montants maximaux reconnus au titre du loyer dans le calcul de la PC (Schubarth 2014), un projet que le Conseil fédéral avait déjà transféré au Parlement à l’hiver 2014. Une des propositions essentielles du Conseil fédéral n’a pas été retenue par le Parlement : celle d’exclure, pour la partie obligatoire de la prévoyance professionnelle, les versements en capital du 2e pilier au moment de la retraite ou du démarrage d’une activité lucrative indépendante. Cet article présente brièvement les principales nouveautés apportées par la réforme des PC.

Augmentation des montants maximaux Le calcul de la PC ne tient compte des frais de loyer que dans certaines limites. En effet, les frais de location d’un appartement et les frais accessoires ne sont reconnus qu’à hauteur de 13 200 francs par an pour les personnes seules et de 15 000 francs pour les couples mariés et les personnes avec enfants. Inchangés depuis 2001, ces montants maximaux ne correspondent plus depuis longtemps aux besoins réels des bénéficiaires de PC, en particulier des familles avec enfants. La réforme des PC apporte des améliorations, surtout pour celles-ci. Pour déterminer le montant maximal reconnu au titre du loyer, il sera possible à l’avenir de tenir compte dans le calcul de la PC de quatre personnes par ménage au lieu de deux actuellement. Le nouveau mode de calcul définit un montant de base pour la première personne d’un ménage et un complément dégressif pour chaque personne supplémentaire. Les relations existant entre ces personnes ne jouent aucun rôle : deux personnes qui ont droit aux PC pourront à l’avenir faire valoir le même montant maximal reconnu au titre du loyer, qu’elles soient mariées ou non.

Afin de tenir compte des écarts régionaux des coûts du loyer, toutes les communes seront réparties entre trois régions et des montants différenciés y seront appliqués. Au total, douze montants maximaux différents sont ainsi prévus au lieu de deux actuellement (cf. tableau T1). Les montants retenus par le Parlement sont conformes à la proposition du Conseil fédéral et visent à répondre aux besoins réels des bénéficiaires de PC. L’objectif est qu’ils permettent de couvrir, dans la plupart des cas, les coûts effectifs du loyer, étant donné la région et le type de ménage considérés.

Meilleure prise en compte de la fortune Le calcul de la PC tient compte chaque année, après déduc
tion d’une franchise, d’un pourcentage de la fortune en tant que revenu déterminant. C’est ce que l’on appelle 
l’imputation de la fortune. Ce système a pour conséquence que les personnes très riches ne peuvent pas prétendre à 
des PC, parce que leurs revenus déterminants excèdent 
leurs dépenses reconnues. Le niveau à partir duquel la fortune entraîne la perte du droit aux PC dépend toutefois du montant des dépenses reconnues et varie donc d’une personne à l’autre. Comme les dépenses reconnues des bénéficiaires de PC vivant dans un home atteignent souvent un niveau élevé, un droit aux PC peut actuellement exister même lorsque la fortune s’élève à plusieurs centaines de 
milliers de francs.

Pas de droit aux PC au-delà d’une certaine fortune Dans son message sur la réforme des PC, le Conseil fédéral avait examiné la possibilité de priver de PC les personnes dont la fortune excède un certain plafond. Il avait toutefois renoncé à introduire un tel système en raison des difficultés qui pouvaient en résulter pour les personnes propriétaires de leur logement. Le Parlement a, au contraire, décidé que les personnes vivant seules dont la fortune est supérieure à 100 000 francs et les couples mariés dont la fortune est supérieure à 200 000 francs n’auront plus droit aux PC. Afin d’éviter que les personnes propriétaires d’un logement, dont la fortune est généralement supérieure à ces montants, soient obligées de vendre leur maison ou leur appartement, les biens immobiliers servant d’habitation à leur propriétaire seront exclus de l’évaluation du montant de la fortune déterminant pour le droit aux PC. Ils continueront toutefois d’être pris en compte dans le calcul de l’imputation de la fortune après déduction d’une franchise.

calcul de l’imputation de la fortune Les franchises sur la fortune, c’est-à-dire la part de la fortune qui n’est pas prise en compte dans l’imputation de la fortune, s’élèvent actuellement à 37 500 francs pour les personnes seules et à 60 000 francs pour les couples mariés. Dans le cadre de la réforme des PC, ces franchises sont abaissées à respectivement 30 000 et 50 000 francs.

règles concernant les dessaisissements de fortune Le calcul de la PC tient compte des éléments de fortune dont une personne s’est volontairement dessaisie comme si elle en disposait encore. Dans le droit en vigueur, cette règle ne s’applique que si la personne a renoncé à ces éléments de fortune sans obligation légale et sans contre-prestation adéquate. C’est notamment le cas des donations. La réforme des PC étend cette notion de dessaisissement de fortune aux situations dans lesquelles une personne dépense trop rapidement sa fortune. C’est le cas lorsque leur fortune diminue de plus de 10 % par an, pour autant que la consommation excède 10 000 francs par an.

La limite des 10 % peut exceptionnellement être dépassée si c’est justifié qu’une personne consomme une part plus importante de sa fortune. Le Conseil fédéral définit au niveau de l’ordonnance ce qui compte comme un motif important. Il s’agit notamment de la couverture des besoins vitaux en cas de revenus insuffisants avant la naissance du droit au PC, des investissements nécessaires au maintien de la valeur des biens immobiliers ou du paiement des frais dentaires et des frais médicaux non couverts par une assurance.

Par rapport à la proposition du Conseil fédéral, le Parlement a restreint la période durant laquelle cette règle est applicable. Dans le cas des bénéficiaires d’une rente d’invalidité ou d’une rente de survivant, la règle ne s’appliquera qu’à partir de la naissance du droit à la rente. Dans le cas des bénéficiaires d’une rente de vieillesse, elle sera déjà applicable dans les dix années qui précèdent la naissance de ce droit.

effets de seuil et effets pervers

montant minimal de la PC Les bénéficiaires de PC vivent dans des conditions économiques modestes et ont donc droit à une réduction de leurs primes d’assurance-maladie, qui est versée par l’intermédiaire du système des PC, raison pour laquelle les PC d’un faible montant sont toujours ajustées au montant de la réduction de primes à laquelle une personne a droit. La plupart des cantons ont toutefois créé pour les bénéficiaires de PC une catégorie particulière de réduction de primes, dont le montant correspond à celui de la prime moyenne dans le canton ou la région tarifaire concernés. Les PC d’un faible montant sont donc considérablement réévaluées, ce qui crée un effet de seuil lors du passage du système de la réduction de primes à celui des PC et inversement. Pour réduire cet effet de seuil, la réforme des PC ramène le montant minimal de la PC au niveau de la réduction de primes la plus généreuse accordée aux personnes qui ne peuvent prétendre ni aux PC ni à l’aide sociale.

Prise en compte accrue du revenu d’une ­activité lucrative Afin de créer une incitation à l’exercice d’une activité lucrative, le calcul de la PC ne prend en compte le revenu d’une telle activité qu’à hauteur des deux tiers, après déduction d’une franchise. Dans son message le Conseil fédéral avait proposé que le revenu de l’activité lucrative du conjoint n’ayant pas droit aux PC soit intégralement pris en compte. Il voulait ainsi répondre à la critique selon laquelle les familles bénéficiaires de PC dans lesquelles les deux conjoints exercent une activité lucrative peuvent, dans certains cas, avoir un revenu disponible plus élevé que les familles sans droit aux PC. Considérant que cette proposition allait trop loin, le Parlement a décidé que le revenu d’une activité lucrative du conjoint qui n’a pas droit aux PC serait pris en compte à hauteur de 80 %. Pour les autres personnes, le revenu d’une activité lucrative continuera d’être pris en compte à hauteur des deux tiers seulement.

Moins d’argent pour les enfants de moins de 11 ans Une majorité au Parlement a estimé que les montants servant à couvrir les besoins vitaux des enfants sont trop généreux et qu’il en résulte des effets pervers. Elle a donc décidé de les réduire pour les enfants de moins de 11 ans. Pour le premier enfant de moins de 11 ans, le montant servant à couvrir les besoins vitaux sera à l’avenir de 7080 francs par an au lieu de 10 170 francs et sera progressivement réduit pour chaque enfant supplémentaire de moins de 11 ans.

En contrepartie, les frais de prise en charge extrafamiliale d’enfants qui n’ont pas encore atteint l’âge de 11 ans seront reconnus comme une dépense dans le calcul de la PC, pour autant que les deux parents travaillent ou que leur état de santé rende nécessaire cette prise en charge.

situations de surindemni­sation

Prise en compte de la prime effective d’assurance-maladie La prime de l’assurance-maladie obligatoire constitue une dépense reconnue dans le calcul de la PC. Dans le droit en vigueur, le montant pris en compte à ce titre est toujours un montant forfaitaire correspondant à la prime moyenne dans le canton ou la région de primes concernés. Il en résulte une situation de surindemnisation lorsqu’une personne est assurée auprès d’une caisse-maladie bon marché. Pour éviter pareille situation, le Conseil fédéral avait proposé dans son message que le calcul de la PC tienne compte de la prime effective si celle-ci est inférieure au montant de la prime moyenne. Considérant que cette mesure entraînerait une charge administrative relativement élevée pour les cantons, le Conseil fédéral voulait laisser à ceux-ci le soin de décider s’ils entendaient en faire usage ou non. Le Parlement a jugé cette liberté de choix superflue et a décidé que la nouvelle règle s’appliquera dans tous les cantons.

Prise en compte à la journée de la taxe du home Les PC auxquelles une personne peut prétendre sont toujours calculées et versées au moins pour un mois entier. En conséquence, la taxe journalière du home est prise en compte au titre de dépense pour le mois entier, même lorsqu’une personne n’entre dans l’établissement qu’à la fin d’un mois. Il en va de même lorsqu’une personne décède dans un home au début d’un mois. Dans de telles situations, les PC incluent des frais que les bénéficiaires de PC n’ont pas à supporter. Pour éviter cette situation, seules les taxes pour les journées effectivement facturées par le home seront à l’avenir prises en compte dans le calcul de la PC.

Obligation de restituer les PC En principe, les prestations des assurances sociales ne doivent être restituées que si elles ont été indûment perçues. Dans le cadre de la réforme des PC, le Parlement a décidé d’étendre l’obligation de restitution aux PC légalement perçues. À l’avenir, les PC qu’une personne aura touchées au cours des dix années qui précèdent son décès devront être restituées à la charge de la succession. Pour les couples mariés, la demande de restitution n’interviendra qu’après le décès du conjoint survivant. La restitution ne sera par ailleurs exigible que pour la part de la succession qui dépasse 40 000 francs. Si la succession est inférieure à ce montant, l’obligation de restituer ne s’applique pas. Cette disposition ne concernera que les PC perçues après l’entrée en vigueur de la réforme.

charge financière des cantons Le financement des PC relève à la fois de la Confédération et des cantons. Alors que la Confédération apporte la contribution la plus importante dans le cas des personnes vivant à domicile, les cantons prennent à leur charge une grande partie des primes d’assurance-maladie et des frais de séjour dans un home des bénéficiaires de PC. Étant donné que la fortune des bénéficiaires de PC vivant dans un home est en moyenne plus élevée que celle des bénéficiaires de PC vivant à domicile, ce sont surtout les cantons qui verront leur charge financière réduite grâce à la meilleure prise en compte de la fortune dans le calcul de la PC. Les économies résultant de la réduction du montant minimal de la PC et des mesures prises pour éviter une surindemnisation profiteront même exclusivement aux cantons. Compte tenu des modifications d’ordonnance prévues, la réforme des PC devrait alléger la charge financière des cantons de 429 millions de francs par an en 2030. Pour la Confédération, la réforme des PC devrait au contraire entraîner des coûts supplémentaires de 28 millions de francs par an, principalement en raison de l’adaptation des montants maximaux reconnus au titre du loyer.

Période transitoire de trois ans Une grande partie des mesures décidées par le Parlement auront un impact direct sur le niveau des prestations. Du fait de l’adaptation des montants maximaux reconnus au titre du loyer, certains bénéficiaires de PC percevront à l’avenir des prestations plus élevées qu’aujourd’hui. Pour d’autres, au contraire, la réforme des PC entraînera une diminution des prestations, voire la fin du droit aux PC. Pour permettre à ces personnes de s’adapter à la nouvelle situation économique, le nouveau droit ne leur sera appliqué qu’après une période transitoire de trois ans. D’ici là, leurs PC seront toujours calculées conformément au droit actuel. À l’inverse, le nouveau droit s’appliquera immédiatement aux personnes auxquelles la réforme des PC apportera une amélioration des prestations et à celles qui acquerront le droit aux PC après l’entrée en vigueur de la réforme.

Les cantons auront besoin d’au moins une année pour mener à bien les travaux préparatoires à la mise en œuvre de la réforme. Les dispositions d’exécution sont d’ores et déjà en consultation et devraient être adoptées par le Conseil fédéral au début de 2020. La réforme pourra donc entrer en vigueur le 1er janvier 2021.