Développement continu de l’AI CHSS n° 2 ⁄ juin 2017

Quel système de rentes pour l’AI ?

Le Conseil fédéral prévoit d’adapter le système de rentes dans le cadre du Développement continu de l’AI. Les nouveautés portent sur le renforcement de la limitation de l’octroi des rentes en faveur des jeunes adultes en particulier et sur la linéarité du système de rentes. Quels sont les contours de ces changements ?

Les dernières révisions de l’assurance-invalidité ont permis de renforcer la réadaptation et de diminuer globalement le nombre de bénéficiaires de rentes. Toutefois, le taux de nouvelles rentes chez les jeunes adultes (18-25 ans) ne diminue pas, contrairement à la tendance générale. De 2009 à 2015, l’AI a octroyé chaque année une nouvelle rente AI à environ 2000 personnes âgées de moins de 25 ans, sur 14 000 nouvelles rentes pondérées annuelles au total. Des efforts supplémentaires en matière de réadaptation et de réinsertion sont donc nécessaires en particulier en faveur des jeunes et des personnes atteintes de troubles psychiques.

Des voix se sont élevées pour soutenir la solution consistant à supprimer purement et simplement l’octroi de rentes pour les jeunes de moins de 25 ou 30 ans, tel que suggéré dans les conclusions du rapport de recherche sur le profil des jeunes bénéficiaires de rente atteints dans leur santé psychique (Baer et al. 2015). Les résultats d’une étude comparative internationale ont cependant montré que cette solution ne répond pas au problème de fond, à savoir l’intégration et l’insertion des jeunes sur le marché de l’emploi (Prins 2017). Le refus d’octroyer une rente à tous les jeunes de moins de 30 ans ne fait que reporter la problématique à l’échéance de la période de carence. Dans l’intervalle, ces jeunes restent d’une manière ou d’une autre à la charge de l’Etat par le biais du versement d’indemnités journalières ou de l’aide sociale.

Le Conseil fédéral privilégie une voie fondée sur la ré­­adaptation et l’accompagnement avant l’examen éventuel du droit à la rente afin de réduire autant que possible le risque que de jeunes assurés ne deviennent tributaires d’une rente. La limitation de l’octroi de rentes doit se faire par un soutien individuel afin d’exploiter le potentiel de réadaptation et d’améliorer l’intégration dans la vie professionnelle. L’objectif est d’éviter autant que possible que non seulement les jeunes, mais toute personne touchée durablement dans sa santé ne devienne bénéficiaire d’une rente AI.

L’octroi de rentes adéquat et efficace nécessite également des améliorations au niveau du système de rentes lui-même. Une première tentative d’optimisation du système de rentes a échoué avec le classement de la révision 6b en 2013. Les inconvénients du système fondé sur quatre échelons de rente ont toutefois subsisté. Le système de rentes doit être plus juste, en prévoyant une meilleure correspondance entre taux d’invalidité et quotité de la rente. La suppression des seuils doit encourager financièrement la reprise d’une activité lucrative ou l’augmentation du taux d’occupation de l’assuré et créer une incitation positive en faveur des assurés pour qu’ils s’impliquent pleinement dans leur réadaptation.

Rappel des bases du système de rentes actuel Est invalide au sens de l’art. 8 LPGA, la personne qui subit une perte de capacité de gain totale ou partielle permanente ou de longue durée. Elle n’est donc plus en mesure de réaliser le revenu correspondant à son activité habituelle. Le taux d’invalidité est déterminé sur la base d’une comparaison mathématique entre le revenu que l’assuré pourrait obtenir s’il n’était pas atteint dans sa santé (revenu sans invalidité) et le revenu qu’il peut ou pourrait obtenir malgré son atteinte à la santé (revenu avec invalidité) en exerçant l’activité qui peut raisonnablement être exigée de lui après les traitements et les mesures de réadaptation, sur un marché équilibré (art. 16 LPGA). L’invalidité est ainsi avant tout une notion économique et non médicale. Il s’agit d’évaluer les conséquences économiques objectives de l’incapacité fonctionnelle de l’assuré (ATF 110 V 273 consid. 4a).

A l’heure actuelle, le système de rentes est fondé sur quatre échelons (art. 28 al. 2 LAI) :

  • dès un taux d’invalidité de 40 % l’assuré a droit à un quart de rente ;
  • un taux d’invalidité entre 50 et 59 % donne droit à une demi-rente ;
  • un taux d’invalidité entre 60 et 69 % donne droit à trois quarts de rente ;
  • dès un taux d’invalidité de 70 %, l’assuré a droit à une rente entière.

L’assuré perçoit ainsi, selon son taux d’invalidité, une fraction de rente représentant 25 %, 50 %, 75 % ou 100 % de la rente entière. La quotité de la rente ne correspond cependant pas au taux d’invalidité de l’assuré (excepté aux taux de 50 % et 100 %). De plus, le système actuel n’incite pas les assurés à reprendre une activité lucrative ou augmenter leur taux d’activité. Si le revenu d’invalide réalisé par l’assuré augmente du fait p. ex. de l’augmentation de son taux d’activité, la quotité de la rente ne varie que lorsqu’un des quatre échelons est atteint. La rente est alors réduite en conséquence. Ainsi, le revenu global de l’assuré peut diminuer jusqu’à 25 % en raison des échelons, alors que son salaire a augmenté ; p. ex. lorsque son taux d’invalidité passe de 60 % à 59 %, l’assuré touche une demi-rente au lieu de trois quarts de rente. L’assuré n’est donc pas encouragé à reprendre ou augmenter son activité professionnelle et exploiter sa capacité résiduelle de travail.

L’assuré n’a droit à une rente AI que si sa capacité de gain (ou sa capacité d’accomplir ses travaux habituels) ne peut plus être rétablie, maintenue ou améliorée par des mesures de ré­­adaptation raisonnablement exigibles (art. 28 al. 1, let. a LAI, cf. aussi art. 7a LAI). De plus, il doit avoir présenté une incapacité de travail (art. 6 LPGA) d’au moins 40 % en moyenne durant une année sans interruption notable (art. 28 al. 1 let. b LAI) et être invalide (art. 8 LPGA) à 40 % au moins au terme de cette année (art. 28 al. 1 let. c LAI).

Quelles sont les nouveautés ? Le Conseil fédéral a prévu d’une part de consolider le principe « la réadaptation prime la rente » en exigeant que le potentiel de réadaptation soit épuisé avant l’examen de l’octroi d’une rente afin de limiter l’octroi d’une rente AI en particulier aux jeunes. Il s’agit d’autre part de supprimer les quatre échelons de rente pour encourager financièrement les assurés à exploiter pleinement leur capacité résiduelle de travail et les inciter à se réadapter.

L’octroi des rentesAux termes du nouvel art. 28 al. 1bis P-LAI, une rente AI ne peut être octroyée que si toutes les possibilités de réadaptation ont été épuisées. La détermination des mesures de réadaptation doit dorénavant tenir compte non seulement de la durée probable de la vie active (conformément au droit actuel), mais en outre de l’âge, du niveau de développement et des aptitudes de l’assuré (art. 8 al. 1bis P-LAI). Par ces nouvelles normes, le principe selon lequel plus une personne est jeune, plus les efforts déployés pour l’insérer doivent être intenses, est inscrit dans la loi. Les offices AI seront en outre tenus, en cas d’échec ou d’interruption justifiée d’une mesure d’examiner les possibilités de réitérer une mesure ou d’adapter le plan de réadaptation (art. 8 al. 1ter et art. 57 al. 1 let. f P-LAI). Sur la base de l’art. 28 al. 1 let. a LAI, la situation médicale de l’assuré a aussi été clarifiée et toutes les mesures médicales nécessaires ont été entreprises (instruction suffisante, identification des thérapies nécessaires et exigibles, etc.). Cela permet de garantir qu’une rente éventuelle, même partielle, ne sera octroyée que si le potentiel de réadaptation de l’assuré est entièrement épuisé et que, pour des raisons de santé, une réadaptation est impossible en l’état.

La sécurité du droit La réforme vise d’autre part à supprimer les seuils du système de rentes. L’évaluation de l’invalidité (instruction nécessaire à l’établissement des faits et détermination du taux d’invalidité), le taux d’invalidité ouvrant le droit à une rente (40 %, art. 28b al. 4 P-LAI) et celui à partir duquel l’assuré peut prétendre à une rente entière (70 %, art. 28b al. 3 P-LAI) demeurent inchangés, garantissant la sécurité du droit et l’égalité de traitement entre les assurés.

Système de rentes linéaire Selon la nouvelle échelle, dès un taux d’invalidité de 40 %, la quotité de la rente correspondante est adaptée afin de mieux correspondre au taux d’invalidité (cf. graphiqueG1). Ainsi, aux termes de l’art. 28b P-LAI, la quotité est fixée en pourcentage d’une rente entière (al. 1). Elle débute à 25 % pour un taux d’invalidité de 40 % et progresse de 2,5 % pour chaque point supplémentaire (al. 4). Dès un taux d’invalidité de 50 %, la quotité de la rente correspond au taux d’invalidité (al. 2).

La linéarité du système est donnée d’une part pour un taux d’invalidité entre 40 % et 50 %, puis entre 50 % et 70 %. L’échelle prévue assure une parité entre taux et quotité dès 50 %. La progression d’une quotité de rente de 25 % pour un taux de 40 % tient compte du fait que les assurés concernés disposent de chances de réinsertion importantes, dans la mesure où leur capacité de gain est supérieure à 50 %. Une quotité de rente inférieure au taux d’invalidité les incite à faire des efforts supplémentaires pour augmenter leur taux d’activité et donc leur revenu et répond au but de réadaptation de l’AI (art. 1a let. a LAI). Dès un taux d’invalidité de 50 %, l’assuré dispose a contrario d’une capacité de gain égale ou inférieure à son taux d’invalidité. Il est cependant tout autant tenu de poursuivre ou reprendre une activité professionnelle adaptée. Le système de rentes linéaire doit l’inciter à s’impliquer dans sa réadaptation, car une augmentation du revenu de l’activité lucrative se traduit par une augmentation du revenu global composé de la rente et du revenu de l’activité lucrative.

Réglementation transitoire: à qui ­s’appliquera le nouveau système de rentes linéaire? Afin d’éviter la coexistence sur des décennies de deux systèmes de rentes, le Conseil fédéral prévoit un transfert des rentes en cours dans le nouveau système selon deux critères, à savoir la présence d’un motif de révision au sens de l’art. 17 al. 1 P-LPGA et l’âge de l’assuré.

Fréquence des révisions de rentes

L’office AI définit lors de chaque octroi de rente à quel moment elle sera révisée en tenant compte de l’évolution probable des circonstances ayant justifié l’octroi de la prestation (état de santé, situation professionnelle, etc.). Les rentes sont révisées d’office en principe tous les 3 à 5 ans (ch. 5008.1 Circulaire de l’OFAS sur l’invalidité et l’impotence dans l’assurance-invalidité) ou à la demande de l’assuré (art. 87 al. 1 et 2 RAI). Les offices AI ont procédé ces dernières années à la révision de 35 000 à 50 000 rentes par année. Compte tenu du fait que l’AI versait 223 200 rentes à fin 2015, l’effectif des rentes est pratiquement entièrement révisé sur un laps de temps de 5 ans, avec une adaptation de l’ordre de 15 % par année.

D’une manière générale, le système linéaire s’appliquera aux rentes en cours, c’est-à-dire aux bénéficiaires de rente dont le droit est né avant l’entrée en vigueur de la réforme, dans le cadre des révisions régulières entreprises par les offices AI. L’adaptation se fera en présence d’un motif de révision, soit d’une modification déterminante des circonstances donnant droit à la rente engendrant une variation du taux d’invalidité de 5 points conformément à l’art. 17 al. 1 P-LPGA (cf. let. b al. 1 des dispositions transitoires P-LAI). Les instruments de réadaptation développés dans le cadre du Développement continu de l’AI favoriseront la réinsertion de l’assuré sur le marché de l’emploi et amélioreront par voie de conséquence sa capacité de gain.1 La rente ne sera cependant pas adaptée si l’augmentation du taux d’invalidité se traduit par une baisse de la rente (ou inversement), due à la suppression des échelons de rente (cf. let. b al. 2 des dispositions transitoires P-LAI). Par exemple, un assuré dont le taux d’invalidité est de 62 % perçoit actuellement trois quart de rente, soit 75 % d’une rente entière. Si son taux d’invalidité augmente à 68 %, son droit à la rente selon le nouveau système serait de 68 %. Comme la quotité de sa rente baisse alors que son taux d’invalidité augmente, il pourra continuer de percevoir sa rente selon le droit actuel.

Deux règles spéciales sont prévues selon l’âge de l’assuré pour les assurés dont le droit à la rente est né avant l’entrée en vigueur de la réforme :

  • Les bénéficiaires de rentes n’ayant pas encore atteint l’âge de 30 ans au moment de l’entrée en vigueur de la réforme basculeront automatiquement dans le système linéaire après l’écoulement d’un délai de 10 ans, si leur rente n’a pas été adaptée avant l’échéance dans le cadre d’une révision ordinaire selon les conditions énoncées ci-dessus (cf. let. b al. 3 des dispositions transitoires P-LAI). A 40 ans, un assuré bénéfice encore d’un potentiel de réadaptation élevé. Il pourra ainsi pleinement bénéficier des incitations voulues par le système linéaire de rentes. Cette règle connaît une exception : les assurés dont le montant de la rente calculé selon le nouveau système est inférieur au montant perçu selon le droit actuel bénéficient d’une garantie du montant de la rente jusqu’au jour où le droit à la rente est adapté dans le cadre d’une révision ordinaire fondée sur l’art. 17 al. 1 P-LPGA. Ces jeunes assurés ne sont ainsi pas prétérités par le passage au nouveau système. Il s’agit essentiellement des assurés dont le degré d’invalidité se situe entre 60 et 69 % (cf. graphiqueG1).
  • Les assurés ayant atteint l’âge de 60 ans au moment de l’entrée en vigueur de la révision bénéficient de droits acquis (cf. let. c des dispositions transitoires P-LAI). Leur rente continuera d’être soumise au système de rentes actuel, même en présence d’un motif de révision au sens de l’art. 17 al. 1 P-LPGA.

Rente entière dès un taux d’invalidité de 80 %, une alternative ? Après avoir pesé les avantages et les inconvénients, le Conseil fédéral maintient la limite au taux d’invalidité de 70 %. Cependant, deux variantes du système linéaire de rentes ont été mises en consultation, l’une prévoyant l’octroi d’une rente entière dès que le taux d’invalidité atteint 70 %, l’autre à partir de 80 %.

Les partisans de la « variante 80 % » (essentiellement les partis bourgeois et les associations faîtières de l’économie) estiment que seule cette variante crée de véritables incitations à travailler et souhaitent des économies significatives. Les participants à la consultation (dont le parti socialiste suisse, les organisations d’aide aux personnes invalides, mais aussi les cantons) se sont cependant majoritairement prononcés en faveur de la « variante 70 % ».

Bien que la « variante 80 % » engendrerait des économies importantes, le désendettement de l’AI ne serait anticipé que de quelques mois. D’autre part, le développement des finances de l’AI a montré que l’assainissement de l’AI suit son cours. La dette envers l’AVS sera remboursée en 2030 environ. En l’état, des mesures d’économies supplémentaires ne sont donc pas nécessaires.

Près d’un tiers des assurés dont le taux d’invalidité est compris entre 70 % et 79 % perçoivent des prestations complémentaires. Or, les économies réalisées sur les rentes AI découleraient majoritairement des diminutions de rentes pour ces personnes, reportant ces charges dans une proportion importante sur l’aide sociale et les prestations complémentaires dont le coût est réparti entre la Confédération et les cantons (respectivement 5∕8 et 3∕8, art. 13 al. 1 LPC).

Il s’agit aussi de tenir compte de la difficulté pour les personnes plus fortement atteintes dans leur santé – et de ce fait dans leur capacité de travail – d’augmenter leur revenu sur le marché du travail. Les personnes visées ne disposent que d’une capacité de gain résiduelle de 21 à 30 %. Leurs chances de retrouver une activité adaptée sur un marché du travail équilibré à un modeste taux de travail sont très limitées.

Par ailleurs, à partir d’un taux d’invalidité de 70 %, la proportion des assurés au bénéfice d’une allocation pour impotence augmente fortement (cf. graphiqueG2). Cette prestation vise à soutenir financièrement des personnes qui, en raison d’une atteinte à la santé, ont besoin de façon permanente de l’aide d’autrui pour accomplir les actes élémentaires de la vie quotidienne ou d’une surveillance personnelle, ou encore d’un accompagnement pour faire face aux nécessités de la vie (cf. art. 42 ss LAI et art. 37 RAI). Ces personnes sont vulnérables et dépendantes de l’aide d’autrui. Leur réinsertion sur le marché du travail s’avère dès lors difficile voire impossible.

Enfin, il sied également de rappeler que dans le cadre des débats parlementaires relatifs à la 6e révision AI, second volet (révision 6b de l’AI), le taux d’octroi d’une rente entière avait fait l’objet de débats nourris. Tant le Conseil national que la conférence de conciliation s’étaient toutefois accordés sur la fixation de ce taux à 70 %.

Conclusion Les adaptations du système de rentes prévues par le Conseil fédéral ont pour objectif d’encourager les assurés à reprendre une activité professionnelle adaptée ou à l’augmenter et à limiter autant que faire se peut l’octroi de rentes, en particulier aux jeunes, en réaffirmant et consolidant la corrélation nécessaire entre l’épuisement du potentiel de réadaptation et l’ouverture du droit à une rente. Le Développement continu de l’AI modernise ainsi le système de rentes pour mieux correspondre à la fonction d’assurance de réadaptation vers laquelle l’assurance-invalidité s’est développée au cours des révisions passées.

Application par analogie dans la prévoyance professionnelle obligatoire

Un système de rentes linéaire calqué sur celui de l’AI est également introduit dans la prévoyance professionnelle (art. 24a P-LPP). La réforme déploie ses effets positifs dans cette branche d’assurance également et garantit aux institutions de prévoyance de pouvoir, comme aujourd’hui, s’appuyer sur les constats de l’AI lors de révisons de rentes, sans devoir mener elles-mêmes les instructions et les procédures nécessaires.

Comme en matière AI, l’introduction du système linéaire de rentes s’appliquera aux bénéficiaires dont le droit est né avant l’entrée en vigueur de la réforme (rentes en cours) lorsque les conditions d’une révision sont données selon des règles analogues à celles exposées en matière AI (cf. let. a al. 1 et 2 des dispositions transitoires P-LPP), avec également un transfert automatique dans le nouveau système des bénéficiaires de rentes de moins de 30 ans après un délai de 10 ans (cf. let. a al. 3 des dispositions transitoires P-LPP), et une garantie des droits acquis pour les personnes ayant atteint l’âge de 60 ans au moment de l’entrée en vigueur de la réforme (cf. let. b des dispositions transitoires P-LPP).

  • Bibliographie
  • Conseil fédéral (2017) : Communiqué de presse du 15.2.2017.
  • Message relatif à la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (Développement continu de l’AI) du 15.2.2017 : FF 20172363.
  • OFAS (2017) : Développement continu de l’AI : Résumé des principaux résultats de la consultation (rapport de résultats), [Berne : OFAS], 15.2.2017 : www.ofas.admin.ch > Publications & Services > Législation en préparation > Procédures de consultation > Procédures terminées > Consultation sur le développement continu de l’assurance-invalidité AI.
  • OFAS (2017) : Fiche d’information. Eviter aux jeunes de passer à l’âge adulte en touchant une rente, 15.2.2017 : www.ofas.admin.ch > Assurances sociales > Assurance-invalidité AI > Réformes & révisions > Développement continu de l’AI > Documents.
  • Prins, Rienk (2017) : Junge Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen : rentenvermeidende und aktivierende Massnahmen (en allemand avec résumé en français) ; [Berne : OFAS]. Aspects de la Sécurité sociale ; rapport de recherche no 3/17 > Publications & Services > Recherche et évaluation > Rapports de recherche.
  • Baer, Niklas ; Altwicker-Hámori, Szilvia ; Juvalta, Sibylle ; Frick, Ulrich ; Rüesch, Peter (2016) : Profile von jungen IV-Neurentenbeziehenden mit ­psychischen Krankheiten (en allemand avec résumé en français); [Berne : OFAS]. Aspects de la Sécurité sociale ; rapport de recherche no 19/15 : www.ofas.admin.ch.
  • 1. Lüthi, Andrea : Renforcement de la réadaptation professionnelle ; dans ce numéro, pp. 15-19.