CHSS n° 4 ⁄ décembre 2017

Mise en œuvre de la loi sur les fonds de compensation

Les ressources financières des fonds de compensation de l’AVS, de l’AI et du régime des APG seront administrées par un établissement de droit public de la confédération selon les principes de bonne gouvernance à partir de 2019.

A la fin de l’année 2016, ces trois assurances sociales disposaient d’une fortune globale de près de 35 milliards de francs (environ 30 milliards pour l’AVS, 4 milliards pour l’AI et 1 milliard pour le régime des APG). Chaque fonds de compensation est doté de sa propre personnalité juridique et tient ses propres bilans et comptes de résultat.

La gestion centralisée de ces fortunes est réglée dans l’ordonnance concernant l’administration des fonds de compensation de l’AVS, de l’AI et des APG1. Quand bien même les fonds de compensation sont indépendants, leur fortune est gérée par une organisation commune dotée d’un conseil d’administration, d’une direction et d’un office de gestion. Cette organisation sise à Genève est connue sous le nom compenswiss et n’est pas dotée de la personnalité juridique. Les structures de cette organisation, issues d’une évolution historique, sont de moins en moins satisfaisantes et devront être remplacées par un système reconnu et plus transparent.

Tâche des fonds de compensation L’AVS, l’AI et le régime des APG sont financés par répartition. Les caisses de compensation AVS compétentes utilisent directement les cotisations des assurés et des employeurs pour financer les prestations en cours. Les effectifs des trois assurances étant très différents, les recettes et les dépenses varient en général d’une caisse à l’autre. Etant donné, en outre, que les contributions de la Confédération et de la taxe sur la valeur ajoutée sont versées à l’AVS et à l’AI sporadiquement, les flux financiers des trois assurances ne sont que rarement équilibrés au jour le jour. Pour établir un équilibre entre les flux financiers et pour garantir que les caisses de compensation disposent en tout temps des fonds nécessaires au versement des prestations dues, chaque assurance doit avoir une réserve. Les fonds de compensation ont précisément pour tâche d’assurer ces réserves. Ils parviennent ainsi à renflouer les assurances à court terme en cas de manque de liquidités. C’est pourquoi les fonds de compensation sont parfois appelés fonds d’amortissement.

Plus le niveau d’un fonds de compensation est élevé, mieux il parviendra à passer le cap d’une période plus longue de dés­équilibre structurel, jusqu’à ce que des mesures politiques aient été adoptées en vue de stabiliser les finances, le cas échéant. Compte tenu de l’urgence d’une réforme dans l’AVS par exemple, il est d’autant plus important de disposer d’un fonds de compensation bien doté.

Comme c’est généralement le cas pour des fortunes aussi importantes, la question d’un investissement opportun se pose. Les organes des fonds de compensation n’ont donc pas seulement pour mission de fournir les fonds nécessaires aux caisses de compensation, mais aussi d’investir leurs actifs de manière à garantir un rapport optimal entre la sécurité et l’obtention d’un rendement conforme aux conditions du marché.

Motifs de la loi sur les fonds de compensation Les opérations de placement, surtout sur les marchés internationaux, deviennent toujours plus difficiles pour les fonds de compensation. Lorsque compenswiss cherche à placer des fonds sur des marchés financiers étrangers, les partenaires commerciaux potentiels ne comprennent pas forcément la structure atypique de l’organisation travaillant pour plusieurs fonds de compensation, et des questions de responsabilité peuvent apparaître. Il est donc plus difficile pour compenswiss d’exercer ses activités de manière efficace et d’obtenir un rendement adéquat. En même temps, l’adaptation des normes organisationnelles est l’occasion de garantir le respect des principes de transparence et d’une gestion efficace des affaires de l’Etat et de l’administration (bonne gouvernance).

Pour toutes ces raisons, la loi sur les fonds de compensation2 confiera l’administration des trois fonds de compensation à un établissement fédéral de droit public inscrit au registre du commerce. De cette manière, compenswiss disposera d’une forme juridique reconnue et moderne et pourra encore mieux exercer ses activités tout en satisfaisant aux exigences d’une bonne gouvernance. Comme le nouvel établissement assumera une tâche publique, il doit être assujetti à la loi sur les marchés publics (LMP). L’établissement pourra néanmoins continuer de confier des mandats de gestion à des mandataires externes sans être assujetti à la LMP, car ce type de mandats doit parfois être conclu ou résilié à court terme. Etant donné que le financement additionnel de l’AI prend fin en 2017, la loi définit également les modalités de remboursement de la dette de l’AI envers l’AVS à partir du 1er janvier 2018.

La gestion centralisée des liquidités et de la fortune de l’AVS, de l’AI et du régime des APG continue d’être la seule tâche de l’établissement chargé de l’administration des fonds de compensation. En dépit de leur nouvelle structure faîtière, les trois fonds de compensation doivent demeurer des fortunes indépendantes sur le plan comptable. Aucun financement croisé n’est admis entre les fonds de compensation ni entre les assurances.

Entrée en vigueur par étapes Le passage des trois fonds de compensation dans le nouvel établissement doit être préparé assez tôt, afin d’assurer une transition sans accroc de l’ancienne à la nouvelle structure organisationnelle. De ce fait, le Conseil fédéral mettra en vigueur la loi sur les fonds de compensation en deux temps, au 1er janvier 2018 et au 1er janvier 2019 (voir tableau T1).

 

Première étape Le 22 novembre 2017, le Conseil fédéral a décidé de préparer la phase initiale d’exploitation de compenswiss et a lancé les travaux en vue du passage des trois fonds de compensation dans le nouvel établissement. Cela a marqué l’entrée en vigueur partielle de la loi sur les fonds de compensation, et plus particulièrement des dispositions sur la composition et les tâches du nouveau conseil d’administration. Le principal élément de cette décision a été la nomination du conseil d’administration. Dans le même temps, le Conseil fédéral a mis à jour les exigences requises à l’égard des nouvelles instances et fixé les honoraires. Afin de faciliter la direction stratégique et garantir la continuité, il a reconduit tous les membres de l’actuel conseil d’administration et maintenu leurs honoraires au niveau actuel.

Dans le cadre de sa première décision, le Conseil fédéral a également adopté l’ordonnance sur la préparation de la phase initiale d’exploitation de compenswiss. Cette ordonnance détermine le siège de l’établissement, confère aux instances concernées (en premier lieu le conseil d’administration) la compétence pour procéder aux travaux préparatoires et fixe la procédure concernant l’application des règles comptables actuelles.

Deuxième et troisième étapes Le 1er janvier 2019, l’établissement entamera son activité opérationnelle en vertu de la deuxième décision du Conseil fédéral, et les autres dispositions de la loi sur les fonds de compensation entreront en vigueur. A partir de cette date, l’établissement sera doté d’une personnalité juridique propre, tandis que les trois fonds de compensation perdront la leur. L’ordonnance actuelle concernant l’administration des fonds de compensation de l’AVS, de l’AI et des APG sera abrogée. Dans un troisième temps, le Conseil fédéral approuvera, pendant l’été 2019, les bilans de transaction et d’ouverture définitifs dressés par compenswiss concluant ainsi le passage des fonds de compensation dans l’établissement.

Parallèlement, compenswiss aura à accomplir des tâches conséquentes. L’établissement devra notamment désigner la direction, rédiger un règlement d’organisation et l’ordonnance sur le personnel, mais aussi remplacer tous les contrats de travail et d’engagement en cours pour les adapter au nouvel établissement. La mise en œuvre de la loi sur les fonds de compensation concerne donc deux échelons opérationnels : l’administration fédérale à Berne et l’administration des fonds de compensation à Genève. Une étroite collaboration entre l’Office fédéral des assurances sociales, responsable du dossier, et compenswiss est donc indispensable pour harmoniser ces travaux.

Une étape transitoire importante Les dispositions actuelles restent en vigueur entre les deux étapes de mise en œuvre, car les activités opérationnelles de la structure qui sera remplacée doivent se poursuivre pendant ce temps et ne doivent pas être affectées par la transition (voir graphique G1).

Jusqu’à la mise en exploitation opérationnelle de l’établissement, les moyens financiers des trois fonds de compensation continuent d’être administrés dans le cadre des structures existantes. Le conseil d’administration actuel qui, nous l’avons vu, se compose des mêmes personnes que le futur conseil d’administration, continue donc d’exercer ses fonctions actuelles, jusqu’à ce que les fonds de compensation perdent leur personnalité juridique le 31 décembre 2018. D’ici à la mise en exploitation opérationnelle de l’établissement le 1er janvier 2019, les membres du conseil d’administration seront donc investis d’une double fonction : ils seront, d’une part, conseillers d’administration des fonds de compensation conformément au droit en vigueur et, d’autre part, conseillers d’administration du nouvel établissement.

Prochaines étapes Le Conseil fédéral ayant pris toutes les décisions nécessaires pour lancer l’étape de transition en 2018, le conseil d’administration peut entamer les travaux préparatoires conformément à la nouvelle loi. Afin de garantir que le passage d’une structure organisationnelle à l’autre se déroule sans retard et sans affecter les activités opérationnelles et pour respecter le calendrier serré, les nombreux travaux sont soigneusement préparés et accompagnés en coulisse à Berne et à Genève.

  • 1. RS 831.192.1
  • 2. FF 2017 3957