CHSS n° 2 / juin 2018

L’offre d’intégration durant la transition I

La thématique de l’intégration professionnelle des jeunes entre 16 et 25 ans est centrale pour le développement continu de l’assurance-invalidité (AI). Une nouvelle étude fournit des ­indications sur les interventions possibles et identifie les lacunes dans la structure de l’offre lors du passage de l’école à la formation professionnelle (transition I).

Avec la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT), et le concordat sur la pédagogie spécialisée conclu dans ce contexte en octobre 2007, les cantons assument depuis 2008 la responsabilité formelle, juridique et financière en matière de scolarisation des enfants et des jeunes ayant des besoins éducatifs particuliers (CDIP 2018). L’abandon de cette tâche par l’AI a entraîné pour les offices AI cantonaux un besoin accru de coordination en même temps qu’une perte d’information. À l’heure actuelle, les offices AI ne savent pratiquement plus qui, parmi les personnes bénéficiant de mesures de pédagogie spécialisée et en âge de choisir une formation professionnelle, a droit à des mesures d’ordre professionnel de l’AI conformément aux art. 15 et 16 LAI. Dans les années à venir, un nombre croissant d’élèves intégrés dans les classes régulières quitteront l’école obligatoire. Cependant, la mise en œuvre de la solution intégrative dans l’école publique, bien qu’elle soit avancée, n’aboutit pas automatiquement à l’intégration des jeunes concernés dans le système éducatif (Häfeli et al. 2014). Dans le domaine des formations de transition, les offres qui proposent une scolarisation intégrée ou un encouragement spécifique sont encore rares.

Objectifs Selon le message du Conseil fédéral du 15 février 2017 concernant la modification de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité, le développement continu de l’AI doit permettre d’identifier le plus tôt possible les jeunes et les jeunes adultes atteints dans leur santé en vue de les aider à trouver une formation professionnelle initiale (FPI ; Développement continu de l’AI 2017, Sécurité sociale CHSS 2017). Afin de déterminer comment soutenir les offices AI de façon adéquate et aussi ciblée que possible, et comment améliorer leur collaboration avec les acteurs impliqués dans la transition I, l’OFAS a commandé une étude devant servir de document de référence sur ce sujet. Celle-ci, d’une part, fournit des indications sur les parcours que les jeunes atteints dans leur santé peuvent suivre durant la transition I et propose des stratégies de détection précoce à cet égard. D’autre part, elle identifie les différences dans les structures des offres cantonales ainsi que les champs d’action susceptibles d’améliorer la prise en charge des jeunes atteints dans leur santé lors de leur intégration dans une FPI.

Méthode Afin de prendre en compte les différents aspects sur lesquels la recherche devait porter, des analyses quantitatives et des recherches qualitatives ont été réalisées. Pour identifier les stratégies de détection précoce appropriées, les chercheurs ont consulté les documents afférents des offices AI (rapports d’audits, guides, etc.), et des entretiens basés sur un guide d’évaluation ont eu lieu avec les offices AI de tous les cantons. Une analyse des données du registre de la Centrale de compensation et des données de l’OFS relatives aux analyses longitudinales effectuées dans le domaine de la formation a permis de décrire les groupes cibles et leurs parcours durant la transition I. Pour avoir une première vue d’ensemble de la structure des offres dans les cantons pour la transition I, une recherche documentaire a été menée, et accompagnée d’une enquête auprès de 80 personnes travaillant dans l’école publique, dans le domaine des solutions transitoires et dans celui de la formation professionnelle (six études de cas ; entretiens basés sur un guide d’évaluation ou entretiens en groupe). L’évaluation de tous ces documents et entretiens a fait l’objet d’une analyse de contenu structurante.

Définitions

Jeunes atteints dans leur santé : jeunes qui, en raison de problèmes de santé reconnus par l’AI, ont des besoins éducatifs ou un besoin de soutien particuliers pour pouvoir intégrer une formation professionnelle initiale. Entrent dans cette catégorie aussi bien des jeunes qui ont déjà bénéficié de mesures médicales de l’AI que des jeunes qui, jusqu’ici, n’en ont pas eu besoin.

Mesures renforcées : Mesures proposées aux enfants et aux jeunes en situation de handicap ou présentant une grave atteinte à la santé, sous forme soit d’une scolarisation spécialisée, soit d’un soutien individuel dans le cadre de l’école ordinaire.

Mesures à bas seuil : mesures destinées aux élèves qui courent le risque d’un échec scolaire ou dont le développement est compromis, ou chez lesquels des difficultés d’apprentissage se manifestent (DICS 2015).

Résultats

Potentiel de détection précoce chez les jeunes atteints dans leur santé La prise en charge précoce par l’office AI joue parfois un rôle décisif dans l’efficacité du soutien apporté aux jeunes lors de leur formation professionnelle. La question se pose donc de savoir combien de jeunes pourraient en profiter si tous les acteurs concernés avaient connaissance le plus tôt possible de l’atteinte à leur santé. Des calculs basés sur le nombre d’assurés qui avaient entre 16 et 24 ans en 2015 et pour lesquels le droit à (au moins) une prestation de l’AI est documenté après l’âge de 12 ans montrent que moins d’un cinquième d’entre eux (18,5 %) n’ont bénéficié pour la première fois d’une mesure d’ordre médical ou professionnel de l’AI qu’après la fin de leur scolarité. En outre, la proportion de « bénéficiaires de prestations tardifs » varie fortement d’une catégorie d’atteinte à la santé à l’autre (voir graphique G1).

Stratégies de détection précoce des offices AI et collaboration avec l´école publique Vu l’importance qu’il y a à accompagner suffisamment tôt les jeunes atteints dans leur santé, la question se pose de savoir comment les offices AI peuvent repérer ces jeunes, quelles stratégies de détection précoce ils appliquent et comment les enseignants et les autres acteurs impliqués dans la transition I sont sensibilisés afin de signaler le plus tôt possible les jeunes concernés. Comme le montre l’étude, les offices AI sont confrontés à trois groupes cibles pour lesquels, sur le plan cantonal, des interlocuteurs différents sont compétents :

  • Élèves au bénéfice d’un enseignement spécialisé séparé :en ce qui concerne ce groupe, la plupart des offices AI ont poursuivi la collaboration avec les écoles spécialisées mise en place avant l’avènement de la RPT. En général, l’école spécialisée annonce tous les élèves à l’office AI deux ans avant qu’ils ne quittent l’école. Dans ce groupe, la grande majorité des élèves ont droit à des mesures d’ordre professionnel de l’AI.
  • Élèves au bénéfice d’une scolarisation spécialisée intégrée : les interlocuteurs de ce groupe sont les services de pédagogie spécialisée des offices cantonaux de l’enseignement obligatoire. Compétents pour délivrer les autorisations de mesures renforcées (voir définitions), ils connaissent les élèves concernés. Ainsi qu’il ressort des entretiens menés avec les représentants des offices AI, seul un tiers de ces offices a défini, conjointement avec le service de pédagogie spécialisée, une procédure pour annoncer suffisamment tôt les jeunes qui suivent une scolarisation spécialisée intégrée afin de profiter de mesures d’ordre professionnel de l’AI. Dans le cadre du concordat relatif à la pédagogie spécialisée, tous les offices cantonaux de l’enseignement obligatoire ont aujourd’hui mis en place un service de ce type. Les offices AI ont ainsi à leur disposition un interlocuteur clairement défini, auquel il vaut la peine de recourir.
  • Élèves scolarisés dans les écoles régulières sans avoir le statut d’élève d’école spécialisée : il s’agit d’un groupe très hétérogène d’élèves atteints surtout de problèmes psychiques, de troubles de la personnalité ou du comportement, ou encore en butte à des difficultés d’apprentissage considérables. Dans cette catégorie, on distingue deux groupes. Ce sont, d’une part, les jeunes qui, au cours de leur scolarité obligatoire, ont reçu un soutien sous forme de mesures à bas seuil (voir définitions) ou d’objectifs individuels d’apprentissage réduits. D’autre part, il s’agit d’élèves qui, durant leur scolarité obligatoire, ne se sont pas spécialement fait remarquer ou qui ont bénéficié du soutien de leur école, mais dont les problèmes n’apparaissent qu’au moment de choisir une profession. Ces deux groupes constituent probablement le plus grand défi posé tant aux écoles régulières qu’aux offices AI. En ce qui concerne notamment les troubles diffus (problèmes psychiques, troubles du comportement, lacunes scolaires), les enseignants manquent de critères concrets qui puissent leur donner des indications sur les atteintes à la santé susceptibles de motiver une demande de prestations. Les offices AI se trouvent cependant face à un très grand nombre d’enseignants, dont le degré d’implicationet de connaissance de la procédure de l’AI varie considérablement.

Structure de l’offre durant la transition I et possibilités d’intervention de l’AI Dans le domaine de la formation postobligatoire, ce ne sont pas les règles de la scolarité obligatoire qui s’appliquent. L’école obligatoire a pour mandat légal d’assurer la scolarisation intégrée des élèves des écoles spécialisées, alors que dans la formation postobligatoire, les mesures d’encouragement sont facultatives et les mesures telles que la compensation des désavantages, les cours de soutien ou l’encadrement individuel spécialisé (FiB) ne sont réglementées légalement que pour les formations certifiantes du degré secondaire II (voir graphique G2). La réglementation des formations de transition présente donc des lacunes. De ce fait, la responsabilité du financement de l’encouragement spécifique lors de la transition I n’est pas clarifiée non plus. Ces dernières années, plusieurs cantons ont repositionné les offres transitoires et développé ou restructuré l’offre à bas seuil. Cependant, la plupart des offres transitoires destinées aux élèves ayant particulièrement besoin d’encouragement ne sont pas suffisamment outillées : certains enseignants manquent des connaissances spécialisées nécessaires et l’insuffisance des ressources financières ne permet pas de fournir un enseignement de rattrapage individuel. Une deuxième année de transition est rarement accordée, à moins que l’offre ne soit d’emblée conçue sur deux ans. Si, comme le Conseil fédéral le propose dans le cadre du développement continu, l’AI participe à l’avenir au financement des offres transitoires, il est recommandé d’adapter ces dernières aux besoins individuels des jeunes et aux offres spécifiques (Lüthi 2017, Schmidlin et al. 2017).

Conditions générales prometteuses Outre l’importance de la structure de l’offre pour assurer le succès de l’intégration lors de la formation des jeunes atteints dans leur santé, l’étude relève d’autres aspects qui peuvent contribuer à la détection précoce et à l’accompagnement du groupe cible concerné lors de la transition I. Il s’agirait notamment pour les offices AI d’orienter leurs processus vers les besoins des jeunes, en traitant leurs demandes de prestations en priorité ou en accélérant la procédure d’instruction, car c’est seulement ainsi que le processus d’accompagnement au moyen de mesures d’ordre professionnel pourra s’engager le plus tôt possible.

Une collaboration réglée de façon contraignante entre l’office AI et le Case management Formation professionnelle (CM FP) ne s’observe que dans quelques cantons. Pourtant, la fonction de filtre ou de présélection que le CM FP assume à l’interface entre l’école obligatoire et l’office AI apparaît très prometteuse. Non seulement les offices AI profitent du savoir-faire du CM FP, mais de plus celui-ci a facilement accès aux personnes investies de l’autorité parentale, qui peuvent ainsi être impliquées suffisamment tôt et être soutenues et accompagnées dans le processus de demande de prestations AI en faveur de l’enfant.

Au niveau supérieur, un bon fonctionnement de la collaboration interinstitutionnelle est essentiel pour développer une compréhension réciproque et saisir les processus et la marge de manœuvre des autres institutions partenaires. Il faut cependant assurer la collaboration à tous les niveaux et à tous les échelons hiérarchiques des institutions afin d’améliorer les interfaces communes (sur les plans opérationnel et stratégique), d’identifier d’éventuelles lacunes dans l’offre et de coordonner les ressources financières (sur le plan stratégique).

Conclusions Comme il ressort des résultats de l’étude, la plupart des offices AI sont sensibilisés à la question de la détection précoce des jeunes atteints dans leur santé. Il existe des stratégies de détection précoce surtout pour ceux qui ont le statut d’élève d’école spécialisée. Beaucoup moins nombreux, en revanche, sont les concepts déjà élaborés qui permettraient une collaboration ciblée avec l’école ordinaire. Cependant, quelques offices AI explorent des pistes intéressantes, qui pourraient être développées et optimisées dans le cadre du développement continu de l’AI. Le CM FP, qui se prêterait bien à une collaboration ciblée entre l’école obligatoire et les offices AI, n’est malheureusement un partenaire essentiel de ces derniers que dans un tiers des cantons, surtout là où il est intégré dans l’école publique ou utilisé par celle-ci. Par ailleurs, dans nombre de cantons, les ressources des gestionnaires de cas sont trop limitées pour qu’on puisse leur confier des tâches d’envergure.

La structure de l’offre cantonale pour la transition I est très variée. Souvent, les mesures sont adaptées de façon très individuelle aux besoins d’un groupe cible extrêmement hétérogène. Il en résulte des lacunes dont pâtissent surtout les jeunes ayant de gros problèmes psychiques ou de motivation, qui auraient besoin en fait d’une structure de jour où ils seraient suivis de près. Les offres transitoires, pas plus d’ailleurs que celles de la pédagogie spécialisée, ne sont appropriées dans leur cas, car ces jeunes ne souffrent ni d’un handicap mental ni d’un retard mental. Une autre lacune de l’offre touche les élèves au bénéfice d’une scolarisation spécialisée intégrée. D’une part, il est fréquent qu’ils ne fassent pas valoir leur droit à une prolongation de la scolarisation spécialisée en raison de réserves de leurs responsables légaux. D’autre part, la fin de la scolarité obligatoire fait apparaître une véritable lacune de prise en charge, car le soutien sous forme de mesures d’ordre professionnel de l’AI n’est possible qu’une fois que le choix professionnel est bien arrêté. En outre, les offres transitoires manquent aussi bien des ressources financières que des connaissances spécialisées pour soutenir de façon adéquate les jeunes ayant particulièrement besoin d’encouragement. La situation de départ est bien meilleure dans le domaine de la formation professionnelle initiale, où les mesures de soutien et d’encouragement telles que la compensation des désavantages et le FiB ou les cours de soutien sont inscrits dans la loi.