L’assurance-invalidité fête ses 60 ans CHSS n° 3 ⁄ septembre 2020

L’AI : parent pauvre et enfant modèle de l’État social

L’introduction de l’AI en 1960 représenta une étape importante dans le développement de l’État social. Son histoire jalonnée de combats politiques témoigne de la façon dont les responsables politiques et l’administration réagirent aux nouveaux défis sociaux. Elle reflète également l’attitude de la société vis-à-vis des personnes atteintes dans leur santé, souvent défavorisées socialement.

L’histoire de l’AI est longue et mouvementée. Jusque tard dans le XXe siècle, les infirmités congénitales, les maladies et les accidents faisaient partie des risques de l’existence. En 1919, dans le contexte de la crise politique qui suivit la Première Guerre mondiale et sous la pression du mouvement ouvrier, le Conseil fédéral proposa pour la première fois d’introduire une assurance-invalidité, vieillesse et survivants. Toutefois, il fit marche arrière en 1924 déjà, reportant l’instauration de l’AI pour donner la priorité à l’AVS. En 1925, le nouvel art. 34quater de la Constitution fédérale entérina cette décision. Le report de l’AI fut justifié tour à tour par la situation économique difficile, le financement incertain de la sécurité sociale ou encore les craintes d’effets pervers et d’abus. En guise de compensation, la Confédération commença dans les années 1920 à octroyer des subventions à des organisations de défense des personnes handicapées.

Cette tactique d’ajournement se répéta après la Seconde Guerre mondiale et l’introduction de l’AVS en 1948. N’ayant pas à soigner des mutilés de guerre, la Suisse continua de renvoyer à plus tard les revendications sociales d’une petite minorité d’« infirmes » dont le nombre était estimé autour de 40 000 à 90 000. En 1951, l’Association suisse des invalides (aujourd’hui Procap) ne parvint pas à obtenir une majorité en faveur de l’AI, même au sein des organisations de défense des personnes handicapées. Pro Infirmis, la plus grande association faîtière, refusa une assurance étatique pour des raisons financières et proposa, à la place, de développer l’aide privée aux personnes handicapées. Il fallut attendre la deu­xi­ème moitié des années 1950 pour que deux initiatives populaires, déposées par le Parti du travail et le Parti socialiste, et plusieurs interventions parlementaires augmentent la pression. Cette fois-ci, elles furent largement soutenues, y compris dans le camp bourgeois. Les représentants de l’économie voyaient même la mise en place rapide de l’AI comme une occasion bienvenue de repousser une extension de l’AVS. En 1959, le Parlement adopta enfin le projet en procédure accélérée ; le 1er janvier 1960, la loi sur l’assurance-invalidité (LAI ; RS 831.20) entra en vigueur.

Réadaptation et couverture des besoins vitaux Dès le début, l’AI fut conçue comme une assurance sociale combinant plusieurs types de prestations. Outre les rentes, elle prévoyait des mesures de réadaptation professionnelle et médicale, des contributions aux frais de soins, des moyens auxiliaires ou encore des subventions versées à des organisations et à des établissements pour personnes handicapées. Elle offrit ainsi une réponse globale à la question de savoir comment la Suisse de l’après-guerre comptait prendre en charge les personnes atteintes dans leur santé. Le handicap y était principalement considéré comme une restriction de la capacité de gain devant être compensée par des mesures de politique sociale. Tout comme l’AVS, introduite une dizaine d’années auparavant, l’AI était financée au moyen de cotisations paritaires et de subsides des pouvoirs publics. En outre, ces deux assurances furent reliées jusqu’en 2011 par un fonds de compensation commun.

La création de cette assurance sociale a été acceptée en grande partie grâce à la devise selon laquelle « la réadaptation prime la rente, » susceptible de rallier une majorité. Pendant la période de haute conjoncture, caractérisée par un marché du travail asséché, les partisans de l’AI espéraient utiliser le potentiel économique de la main-d’œuvre que représentaient les personnes handicapées et maintenir les coûts de l’assurance à un niveau bas. Dans les années 1950 déjà, la « réadaptation » était devenue une formule magique de la politique en matière d’invalidité. Sous l’impulsion de la Fédération suisse de l’intégration des handicapés dans l’économie (FSIH), de grands employeurs avaient commencé à s’engager volontairement en faveur de l’intégration professionnelle des personnes handicapées. L’AI reprit ces bases pour développer ses propres mesures en la matière, telles que l’orientation professionnelle, l’aide à la recherche d’emploi, l’entraînement au travail ou encore l’adaptation individuelle des postes de travail. Cet engouement pour l’intégration exprimait aussi une certaine mentalité : il renforça l’idéalisation des performances et l’importance de l’activité professionnelle pour l’appartenance sociale. En même temps, il accentua la division des tâches entre hommes et femmes. En effet, l’appel à l’intégration s’adressait avant tout aux hommes atteints dans leur santé. Ils étaient considérés comme une « réserve de main-d’œuvre » utile et avantageuse. Il fallait, dans l’idéal, donner la possibilité aux jeunes hommes handicapés d’apprendre un métier, puis de trouver un emploi qualifié. En revanche, les jeunes femmes handicapées, pour autant qu’elles soient prises en compte, étaient souvent poussées à effectuer des activités mal payées et non qualifiées, par exemple comme employées de maison ou comme auxiliaires.

Selon la LAI, seules les personnes subissant une incapacité de gain durable (partielle ou totale) avaient droit à une rente. À cet égard, l’AI combla une lacune importante. Avant 1960, seule une petite partie de la population était assurée contre les conséquences d’une perte de gain due à des problèmes de santé. Rares étaient ceux qui avaient droit aux prestations de l’assurance-accidents, de l’assurance militaire ou d’une caisse de pension. Les femmes au foyer, les personnes sans activité lucrative et celles atteintes d’une infirmité congénitale n’étaient pas du tout assurées ; si leur famille ne les soutenait pas, elles dépendaient de l’aide sociale. Tout comme l’AVS, l’AI était une assurance générale destinée à l’ensemble de la population et fournissait aussi des prestations aux assurés n’ayant pas cotisé. Le fait que les deux assurances étaient couplées eut pour conséquence que l’AI ne versait pas non plus de rentes couvrant les besoins vitaux. En 1960, une rente AI ordinaire simple allait de 75 à 155 francs mensuels (le salaire d’un ouvrier étant d’environ 650 francs par mois). La majorité du Parlement avait refusé des corrections en faveur des bénéficiaires de rentes AI, qui ne disposaient généralement pas d’autres sources de revenus.

Seules l’introduction des prestations complémentaires (1966) et l’augmentation de la rente lors de la 8e révision de l’AVS (1972) permirent à de nombreux bénéficiaires de rente AI de ne plus dépendre de l’aide sociale. En 1988, l’introduction du quart de rente constitua un autre développement important.

Une terminologie désuète ?

De nos jours, le terme d’« assurance-invalidité » est souvent perçu comme ­désuet et discriminatoire. Littéralement, « invalide » signifie « sans valeur ». Au XVIIe siècle déjà, les personnes en incapacité de travailler, qui devaient être soutenues financièrement, étaient qualifiées de « pauvres invalides ». À l’époque de l’introduction de l’AI, le terme d’invalidité était néanmoins tout à fait actuel. Alors qu’avant 1960, les personnes atteintes dans leur santé étaient encore qualifiées d’« anormales », d’« arriérées » ou d’« infirmes », la terminologie de l’AI semblait, en comparaison, empreinte d’une objectivité médicale. Le terme général de « handicap » commençait alors tout juste à s’imposer. De nos jours, on parle plutôt de « personnes en situation de handicap » ou, dans le contexte pédagogique, d’enfants présentant des « besoins spécifiques ». En janvier 2020, le Conseil des États a chargé le Conseil fédéral d’examiner comment la LAI pourrait être modernisée sur le plan linguistique (postulat 20.3002, Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États).

Maintien de structures spécialisées L’aide privée aux personnes handicapées représenta un défi supplémentaire pour l’AI. Il s’agissait là de fondations et d’associations gérant des écoles ou des institutions pour les personnes en situation de handicap. Ces établissements se trouvaient souvent dans une situation financière désastreuse. Afin de les soutenir, la LAI prévoyait des subventions pour les frais de construction et d’exploitation de homes, ateliers protégés et écoles spécialisées. Avec le temps, il en résulta un financement mixte compliqué, auquel contribuaient également les cantons et des organisations privées. Les subventions mentionnées passèrent d’un montant nominal de 27 millions (1965) à 364 millions (1980), puis à 1815 millions de francs (2005). En tenant compte de l’inflation, cela correspond à une multiplication par vingt. Lors de la réforme de la péréquation financière en 2008, le financement des homes, des ateliers et des écoles spécialisées pour personnes en situation de handicap fut finalement entièrement attribué aux cantons.

Les cotisations AI furent d’abord utilisées pour améliorer l’infrastructure. Par la suite, elles servirent à mettre en œuvre de nouveaux concepts de pédagogie sociale et curative ainsi qu’à professionnaliser le personnel des homes. Sur le long terme, cette injection massive de fonds permit d’améliorer les possibilités de formation des enfants et des adolescents handicapés et de développer la réadaptation médicale. Dès les années 1980, elle offrit aussi davantage la possibilité aux ateliers protégés d’employer (durablement) des personnes handicapées, et aux homes d’accueillir à long terme des patients souffrant de troubles psychiques. Malgré tout, les effets restèrent mitigés : l’État social en expansion consolida ainsi des structures séparatives sans se poser la question fondamentale de savoir comment les personnes handicapées pouvaient être intégrées à la société. À la place, légitimé par les principes de l’assistance et de l’encouragement, un univers parallèle d’institutions spécialisées se mit en place, influençant de façon déterminante les perspectives de vie des personnes concernées. Du point de vue historique, l’AI a paradoxalement contribué à ce qu’aujourd’hui encore, la Suisse peine à favoriser l’intégration scolaire et à créer des offres de soins et de prise en charge près du lieu de domicile.

L’AI en pleine crise L’AI naquit du boom économique de l’après-guerre. Toutefois, le vent tourna avec la récession des années 1970. Au cours des décennies suivantes, l’automatisation, la croissance du secteur tertiaire et la globalisation des entreprises eurent pour conséquence la disparition de places de travail facilement accessibles et l’augmentation des qualifications requises sur le marché de l’emploi. Durant cette période, l’AI servit toujours plus de filet de sécurité pour les travailleurs aux capacités restreintes dont le poste avait été victime de la rationalisation. En outre, la faible conjoncture freina la croissance des recettes. Dès les années 1970, des difficultés financières apparurent, mais les comptes de l’AI affichaient encore un équilibre. C’est seulement dans les années 1990 que l’écart entre les dépenses et les recettes s’accentua. En 2005, le déficit s’élevait à 1,7 milliard de francs, autrement dit à 15 % des dépenses annuelles. La dette de l’AI envers l’AVS atteignit 15 milliards de francs en 2010.

Ces difficultés engendrèrent des pressions en faveur d’une réforme. Les instances politiques et l’administration misèrent d’abord sur des mesures organisationnelles, telles que l’optimisation des procédures d’instruction médicale et professionnelle ou l’attribution de la responsabilité de l’exécution aux offices AI cantonaux, créés dans le cadre de la 3e révision de l’AI (1991). Le déficit put être comblé en faisant passer les cotisations des assurés de 1,4 à 1,5 % (1995) et en opérant à deux reprises (en 1998 et en 2003) un transfert financier de 3,7 milliards de francs provenant du régime des allocations pour perte de gain. Une réduction notable des prestations échoua suite au véto des citoyens, qui refusèrent en 1999 ce qui aurait dû être la 4e révision de l’AI, car le projet prévoyait la suppression des quarts de rente. Les éléments non contestés de ce projet de réforme, tels que la mise en place de services médicaux régionaux (SMR) chargés d’évaluer les conditions médicales du droit aux prestations, furent repris par la suite et entrèrent en vigueur en 2004 en tant que 4e révision de l’AI.

Après le tournant du millénaire, les velléités de réforme s’intensifièrent. La hausse de l’effectif des rentes devint alors la préoccupation majeure des responsables politiques et de l’administration. En effet, le nombre de bénéficiaires de rente passa de 173 000 en 1997 à 249 000 en 2005 ; cette augmentation était en particulier imputable aux maladies psychiques ou aux affections douloureuses. La méfiance latente à laquelle l’AI et ses bénéficiaires faisaient face depuis longtemps atteignit son apogée dans les années 2000, sur fond de débat virulent entre les partis politiques au sujet des prétendus abus de « pseudo-invalides » et de rentiers domiciliés à l’étranger. Dans ce contexte, la 5e révision de l’AI entra en vigueur en 2008. Son objectif consistait à stopper l’augmentation de l’effectif des rentes en favorisant une politique de réadaptation. Le principe « la réadaptation prime la rente », déjà appliqué au moment de l’introduction de l’AI, fut alors interprété à travers le prisme du paradigme néolibéral de l’activation. Le maintien de la capacité de gain était avant tout considéré comme une question de motivation personnelle et de volonté. Ainsi, la responsabilité individuelle et l’obligation de coopérer des assurés devinrent centrales. Face à cette vision, d’autres moyens d’assainissement de l’AI, tels qu’une nouvelle augmentation des cotisations ou l’introduction d’un taux d’emploi des personnes en situation de handicap, n’avaient aucune chance d’aboutir sur le plan politique.

La 5e révision de l’AI compléta la palette d’instruments de l’AI par des mesures facilement accessibles de détection et d’intervention précoces ainsi que de réinsertion. De plus, les employeurs furent incités de façon ciblée à employer ou à maintenir en emploi des personnes handicapées. La co­opération entre les offices AI, l’assurance-chômage et l’aide sociale fut également renforcée par la création, en 2010, de la collaboration interinstitutionnelle (CII). Les réformes suivantes continuèrent sur la même lancée. La 6e révision de l’AI (2012) mit l’accent sur la révision des rentes axée sur la réadaptation. L’objectif était de mettre fin à la logique « rente un jour, rente toujours » et de réintégrer au marché du travail les bénéficiaires de rente AI présentant un potentiel d’activité. Le dernier projet de développement continu de l’AI en date (17.022), adopté par le Parlement en juin 2020, a pour but principal de permettre aux jeunes et aux personnes atteintes de troubles psychiques d’accéder à une formation professionnelle et au monde du travail.

Consolidation et nouveaux défis Après 2010, on observa une certaine consolidation. Le nombre de bénéficiaires de rente diminua jusqu’à 218 000 en 2018. Parallèlement, le budget de l’AI fut allégé grâce à des mesures d’économie prises dans le cadre de la 5e révision de l’AI (suppression des rentes complémentaires en cours et du supplément de carrière, relèvement à trois ans de la durée minimale de cotisation donnant droit à une rente ordinaire, etc.). Le relèvement temporaire de la taxe sur la valeur ajoutée (2011-2017) permit de réduire la dette de l’AI envers l’AVS. Malgré tout, le niveau des prestations et le financement de l’AI demeurent politiquement contestés, comme l’ont montré les récentes discussions du Parlement sur la réduction des rentes pour enfant dans le cadre du développement continu de l’AI.

Il est indéniable que l’accès aux rentes a été nettement restreint ces dernières années. En revanche, le nombre de mesures de réadaptation professionnelle a nettement augmenté. Faute de données fiables, il est toutefois difficile de déterminer si cette politique aura un effet durable. La question de savoir dans quelle mesure l’octroi plus restrictif des rentes de l’AI a engendré des transferts vers l’aide sociale est notamment contestée. Par contre, il est devenu évident que de nombreux facteurs influencent la possibilité des personnes atteintes dans leur santé d’exercer une activité professionnelle. L’évaluation des mesures de la 6e révision de l’AI montre par exemple que les révisions de rentes atteignent leurs limites en raison de la charge administrative qu’elles engendrent et des capacités limitées du marché du travail, mais aussi du fait de l’exigibilité des mesures pour les personnes concernées. Il apparaît de plus en plus clairement que l’insertion professionnelle ne peut réussir que si toutes les parties impliquées (assurances sociales, employeurs et assurés) tirent à la même corde et que les charges sont réparties équitablement.

Aujourd’hui, d’autres défis se posent. Alors que l’AI, en tant qu’assurance sociale classique, ne fait que servir des prestations compensatoires, la loi sur l’égalité pour les handicapés (2004) et la Convention de l’ONU relative aux droits des personnes handicapées (2014) mettent l’accent sur le droit de ces personnes à la participation sociale. L’égalité d’accès à la formation et au marché du travail en fait partie. La convention de l’ONU exige que les États contractants encouragent l’autonomie, au-delà de la couverture des besoins vitaux. Cela implique notamment d’adapter les régimes de sécurité sociale. La contribution d’assistance de l’AI, introduite en 2009 à titre expérimental et en 2012 de façon définitive, est une innovation en la matière. Elle permet aux personnes tenant leur propre ménage de se procurer elles-mêmes le soutien dont elles ont besoin dans le cadre d’un budget d’assistance. L’objectif consiste à encourager les formes de logement autonomes et à éviter les entrées en home. L’avenir montrera dans quelle mesure de telles approches permettent de promouvoir l’inclusion dans le monde du travail. Pour ce faire, la coordination avec les organisations d’aide aux personnes handicapées, tâche qui incombe aux cantons depuis 2008, sera essentielle. Il reste à déterminer quel rôle les organisations soutenues par la Confédération joueront dans la mise en œuvre de la Convention relative aux droits des personnes handicapées.

Conclusion  Au fil du temps, l’AI a été à la fois le parent pauvre et l’enfant modèle de l’État social suisse. D’une part, sa création tardive et les luttes acharnées menées pour son financement et pour le versement de prestations couvrant les besoins vitaux mettent en lumière sa position marginale, en tant qu’assurance sociale dont seule une minorité de la population a besoin. À cela s’ajoute le fait que, concernant les bénéficiaires de rente AI, les instances politiques et l’administration n’ont jamais réussi à se débarrasser totalement de la méfiance institutionnalisée qui est depuis toujours largement répandue dans le domaine de l’aide sociale. D’autre part, l’histoire de l’AI témoigne d’une innovation sociale sans précédent. Dès son introduction, l’AI contribua en permanence à façonner la protection sociale et influença la situation de vie de ses bénéficiaires bien plus que les autres branches de l’assurance sociale, bien que, sur certains points, les méthodes appliquées doivent aujourd’hui être considérées d’un œil critique. La remise de moyens auxiliaires, la promotion de la réadaptation, le financement de traitements, d’écoles spécialisées, de homes et de places de travail protégées, et, plus récemment, l’encouragement de la vie autonome constituèrent des signaux forts. Pourtant, l’AI dut souvent faire face à des facteurs échappant ou ayant été soustraits à son influence, tels que les fluctuations du marché de l’emploi et la transformation du monde du travail. En proposant toujours de nouvelles réponses à ces développements, l’AI eut un impact déterminant sur l’attitude de la société suisse envers les personnes handicapées au cours des 60 dernières années – une influence qu’elle conservera à l’avenir, dans des conditions différentes.

  • Sources/Bibliographie
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