La collaboration interinstitutionnelle CHSS n° 3 ⁄ septembre 2017

La collaboration interinstitutionnelle dans le canton de Saint-Gall

La collaboration interinstitutionnelle (CII) dans le canton de Saint-Gall est le fruit d’un long processus de maturation pendant lequel les institutions concernées ont aiguisé la ­compréhension réciproque des tâches qui leur incombent et consolidé le travail en commun. La CII repose sur la volonté d’utiliser les structures ordinaires de manière optimale.

Dans le canton de Saint-Gall, la CII existe exclusivement au sein des structures ordinaires. Afin d’éviter la multiplication des interfaces, il a été décidé de ne pas créer de nouvelles structures spécifiques qui auraient contraint les institutions concernées à adapter leurs processus.

Les principes de base de la collaboration ont été adoptés par la conclusion, le 23 juin 2011, d’une convention-cadre entre les offices AI cantonaux, la Conférence de l’aide sociale dans le canton de Saint-Gall (St. Gallische Konferenz der Sozialhilfe, KOS) et la Suva. Les communes intéressées manifestent leur volonté de participer à la CII par une déclaration d’intention.

Le but premier de toutes les activités de la CII cantonale est l’intégration professionnelle durable de personnes confrontées à des problèmes de santé et psychosociaux, qui connaissent des difficultés d’intégration sur le marché primaire du travail. La CII ne repose pas seulement sur des accords, mais également sur des décisions portées en commun qui sont contraignantes pour les autorités : ouverture du dossier, stratégie de réinsertion commune, gestion du cas et une clôture formelle. Pour les situations plus complexes, les acteurs s’entendent sur la mise en œuvre d’un processus de case management. Dans ce cas, la personne chargée de la gestion du cas est déterminée de façon ad hoc.

Les ressources humaines nécessaires dans le cadre de la CII sont mobilisées par les institutions participantes. Les partenaires contractuels supportent les coûts des mesures d’intégration ou de réintégration sur le marché du travail en fonction de leur mandat de prestations légal dans la mesure où les conditions d’octroi applicables sont remplies. Dans les cas particuliers, le fonds cantonal pour l’emploi (Arbeitsmarktfonds) 1 peut accorder une aide financière.

Organisation La CII de Saint-Gall repose sur trois acteurs principaux : l’organe de coordination, le groupe de pilotage et les organisations partenaires (voir graphique g1). L’organe de coordination, sous la houlette du directeur de l’Office de l’économie et du travail (AWA), bénéficie d’un large ancrage cantonal. Il se compose de représentants de 14 organisations, à savoir, outre les autorités cantonales centrales (économie, travail, affaires sociales, formation professionnelle, migration), les assurances sociales représentées par l’Office AI, mais également le bureau cantonal de la Suva, l’aide sociale, les employeurs, les assurances, les caisses de pension, les communes ainsi que le corps médical et le secteur psychiatrique. L’organe de coordination de la CII élabore la stratégie de la CII cantonale, résout les problèmes d’interface, propose des mesures d’amélioration et formule les mandats correspondants. Le groupe de pilotage, composé des représentants de l’assurance-chômage (AC), de l’assurance-invalidité (AI), de l’aide sociale (AS), de l’Office des affaires sociales et de l’Office de la formation professionnelle du canton de Saint-Gall, est chargé de coordonner la CII à l’échelle du canton. La mise en œuvre de la CII est assurée par les collaborateurs des organisations partenaires (AC – autrement dit ORP –, AI, AS, Suva et, au besoin, d’autres autorités et organisations).

Afin d’encourager la compréhension réciproque du travail effectué par chacun des acteurs, toutes les organisations partenaires offrent régulièrement des journées de formation (« stages »). A cette occasion, les bases légales et les tâches de chacune sont présentées et la question des interfaces avec les autres institutions est abordée. La Suva a reçu un prix d’innovation pour cette initiative.

Développement de la collaboration inter­institutionnelle dans le canton de Saint-Gall En 2001, les partenaires de la CII ont procédé à un premier état des lieux des mesures de réinsertion. Les premiers programmes interinstitutionnels créés à l’époque (« programmes d’emploi temporaires ») ont évolué par la suite et sont devenus les « programmes crémaillère ». Ils permettaient de procéder à un examen approfondi de la capacité de travail des personnes concernées, mais aussi d’évaluer la qualification des demandeurs d’emploi atteints dans leur santé. En 2002, l’organe de coordination et le groupe de pilotage de la CII ont débuté les travaux avec cinq groupes régionaux. Une fois les structures mises en place et la collaboration établie dans les régions, les groupes régionaux ont été dissous en 2012. Des colloques CII ont lieu tous les deux ans afin de traiter de thèmes d’actualité, de décider d’améliorations à apporter à la collaboration et d’élargir les connaissances des acteurs impliqués.

A partir de 2003, d’autres projets sont venus s’ajouter aux «programmes crémaillère » dans le cadre interinstitutionnel. Les demandeurs d’emploi peuvent ainsi établir un bilan de compétences informel en collaboration avec l’Union des arts et métiers et l’Office de la formation professionnelle. Les aptitudes acquises en raison d’une longue expérience professionnelle mais non sanctionnées officiellement par un diplôme sont validées conformément aux ordonnances applicables sur la formation. Cette même année, l’AWA et le Zentrum für Suchttherapie und Rehabilitation Mühlhof, situé à Tübach, ont élaboré un programme commun destiné à accompagner et soutenir de façon ciblée les clients de la CII confrontés à des problèmes de dépendance. Le minimum vital des participants à ce programme d’emploi incluant une thérapie résidentielle des dépendances est assuré par l’AC. Depuis 2005, il existe des conseillers en personnel CII dans les six ORP du canton de Saint-Gall ; ceux-ci définissent et mettent en œuvre des stratégies de réinsertion durable pour les demandeurs d’emploi présentant des problématiques multiples, en collaboration avec les partenaires CII impliqués.

En 2006, le Service médical régional (SMR) de l’Office AI du canton de Saint-Gall a rejoint l’organisation en tant qu’antenne médicale pour les partenaires de la CII. Depuis lors, il est possible de recourir aux services du médecin du SMR pour procéder à des examens concernant les clients de la CII. Seulement une année plus tard, le certificat médical détaillé, également utilisé dans d’autres cantons, a été mis au point sur l’initiative de l’Association patronale du Rheintal, en association avec la Société des médecins et l’AWA 2 La même année, les responsables cantonaux ont décidé, en accord avec le SECO, de ne plus annoncer les jeunes gens sans perspectives en fin de scolarité à l’ORP, mais aux centres régionaux d’orientation scolaire et professionnelle. Cette mesure vise à aider le plus grand nombre d’entre eux à trouver une place d’apprentissage ou une solution transitoire adaptée.

A partir de 2010, tous les projets ont pu être transférés dans les structures ordinaires, notamment grâce à l’accueil favorable réservé à la stratégie CII par les différents acteurs. Enfin, en 2016, l’AWA, l’Association des président(e)s des communes saint-galloises (VSGP) et la Conférence cantonale des institutions d’action sociale (KOS) ont conclu un accord en vue d’améliorer leur collaboration.

La CII du point de vue de l’AC Les cas nécessitant une coordination avec d’autres assurances sociales sont pris en charge dans l’ORP par les conseillers en personnel CII, à condition que la personne assurée présente une atteinte à la santé. Le but premier de cette coordination est de réinsérer les personnes concernées sur le marché primaire du travail. Les ORP du canton de Saint-Gall n’ont pas mis en place de processus de réinsertion spécifique dans le cadre de la CII. L’intégration sur le marché du travail primaire s’effectue selon les règles, principes et étapes de la réinsertion professionnelle habituellement pratiquée par l’AC.

En règle générale, à l’occasion d’un entretien de conseil ordinaire de l’ORP, tous les partenaires impliqués mettent au point une stratégie de réinsertion contraignante pour les autorités et définissent les mesures correspondantes, lors d’une première table ronde. La prise en charge de la gestion du cas est également définie à ce stade. Durant le processus de conseil, il se peut que d’autres entretiens aient lieu avec les partenaires et la personne concernée. Le financement des mesures est négocié conformément aux dispositions des différentes lois. La règle veut que le thème du financement ne soit pas abordé avec le client.

Le principal partenaire de l’ORP est l’AI dans la plupart des cas. Les partenaires du processus de réadaptation entretiennent des relations étroites. Etant donné que les différents acteurs se connaissent bien, la collaboration a d’autant plus de chances d’aboutir au résultat escompté (voir exemple concret)

Exemple concret

Une femme de 40 ans souffrant d’une hernie discale et de douleurs irradiant dans la hanche ne peut plus assumer son poste de gérante adjointe de filiale à temps complet dans une station-service en raison de son problème de santé. Après avoir subi une opération, elle peut de nouveau travailler à 50 % ; l’AI et l’AC engagent conjointement des mesures de réinsertion professionnelle. Parallèlement, des indemnités journalières de maladie lui sont versées. En raison de son atteinte à la santé, elle n’a pas le droit de porter des charges supérieures à cinq kilos. De même, tout travail nécessitant d’effectuer des mouvements rotatoires répétitifs et de se courber est exclu. D’un point de vue médical, une activité impliquant des charges alternées est indiquée. Afin de stabiliser la capacité de travail et de tenir compte de l’affinité de la cliente pour la mode, l’ORP prévoit un programme d’emploi temporaire dans une boutique de seconde main. Au même moment, une opportunité de travail se présente à la cliente au restaurant d’une station-essence. Cette possibilité est mise à profit sous la forme d’un stage de formation et le programme d’emploi temporaire est suspendu. La cliente commence le stage avec un temps de présence de 80 à 100 % et une productivité de 50 %. Bien que les travaux diffèrent de son activité initiale, il s’avère au bout du deuxième mois de stage que cet emploi est également trop exigeant pour elle. Ses problèmes de dos réapparaissent et sont de plus en plus fréquents. Il en résulte une nouvelle incapacité de travail.

Suite à l’incapacité de travail, le programme d’emploi temporaire qui avait été initialement prévu est réactivé. La cliente parvient à stabiliser sa capacité de travail, mais ne peut encore l’augmenter. Les prestations de l’assurance d’indemnité journalière en cas de maladie sont à présent épuisées. Afin de ne pas compromettre le bon déroulement de la procédure de placement en cours, l’AC est tenue de prendre provisoirement le cas en charge vis-à-vis de l’AI. Entre-temps, l’AI trouve un employeur proposant à la cliente non qualifiée d’effectuer un stage de vendeuse en boutique d’une durée de trois mois, financé par l’AC. Ici aussi, le temps de présence est de 100 % et la productivité de 50 %. Comme la cliente obtient des résultats très satisfaisants et réalise un bon chiffre d’affaires, l’employeur lui propose un contrat de travail à durée indéterminée, et l’AI lui verse des allocations d’initiation au travail pendant trois mois. La santé de la cliente s’améliore nettement et celle-ci peut finalement reprendre son travail à plein temps.

Analyses annuelles des cas Les ORP régionaux analysent chaque année les cas CII après leur classement (voir graphique G2). Outre le nombre d’accompagnements menés à terme et la durée d’un cas, sont également évalués la collaboration avec les organisations partenaires ainsi que le résultat des efforts de réinsertion. En 2016, un tiers des personnes présentant des problématiques multiples – soit une proportion non négligeable – ont pu réintégrer le marché primaire du travail. Pour d’autres, une solution sur le marché secondaire du travail a été trouvée : il peut s’agir de mesures de reclassement relevant de l’AI, d’autres mesures de longue durée de l’AI ou encore de stages. Il existe également d’autres solutions, les plus fréquentes étant le retour au pays d’origine ou le versement d’une rente par une autre assurance sociale. Aucune solution n’a pu être trouvée d’ici la fin de la CII pour environ 45 % des cas CII. Plus aucune coordination n’étant alors nécessaire, le suivi de ces personnes a été repris par l’ORP dans le cadre du conseil en recrutement ordinaire.

Perspectives La CII dans le canton de Saint-Gall fait actuellement l’objet d’une évaluation externe. Celle-ci a pour but d’examiner l’efficience et les effets de la CII ainsi que l’utilisation des ressources, mais aussi de déterminer si les principes de la CII sont appliqués de manière uniforme et ciblée. Le rapport d’évaluation sera disponible à la fin de l’automne 2017, et des propositions d’amélioration seront mises en œuvre par la suite.

  • 1. Art. 13 et 14 de la loi cantonale « Gesetz über die Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung (sGS 361.0) » et art. 8, 9 et 10 de l’ordonnance « Verordnung zum Gesetz über Arbeitslosenversicherung und Arbeitsvermittlung » (sGS 361.11).
  • 2. Contrairement au certificat médical ordinaire, le certificat médical détaillé est établi sur la base de la description du poste de travail, afin que la capacité de travail puisse être évaluée d’un point de vue médical.