CHSS n° 1 ⁄ mars 2021

Évaluation de la contribution d’assistance de 2012 à 2019

La contribution d’assistance améliore la qualité de vie des personnes atteintes d’un handicapet leur permet de mener une vie autonome et responsable à leur domicile. Bien qu’elle permette de décharger quelque peu les proches, ceux-ci passent encore beaucoup de temps fournir de l’aide. Pour la plupart des bénéficiaires, la gestion administrative de l contribution d’assistance constitue un fardeau.

La contribution d’assistance a été introduite le 1er janvier 2012 dans le cadre de la révision 6a de l’AI (10.032). Elle donne les moyens aux bénéficiaires d’une allocation pour impotent (API) ayant l’exercice de leurs droits civils d’engager des assistants pour leur fournir l’aide dont ils ont régulièrement besoin afin de continuer à vivre chez eux ou de quitter un home. L’évaluation continue de la contribution d’assistance a livré des informations détaillées sur le nombre et les caractéristiques des bénéficiaires, sur les assistants, sur l’évolution des coûts et sur l’impact de la prestation sur la situation de vie des bénéficiaires. Le rapport final dresse un bilan de la période allant de 2012 à 2019. Il fait état d’une hausse constante de la demande et d’une satisfaction globalement élevée des personnes qui ont bénéficié de la prestation depuis son introduction.

Évolution de la demande Entre 2012 et 2019, un total de 3466 adultes ont touché une contribution d’assistance. Depuis l’introduction de la prestation début 2012, le nombre de nouveaux bénéficiaires a progressé de manière relativement constante de 420 personnes par année. À ces chiffres s’ajoutent 149 personnes qui étaient mineures au moment de leur inscription, et 675 personnes qui ont cessé de percevoir la contribution. En 2019, 2940 adultes ont touché une contribution d’assistance, parmi lesquels 328 (11 %) avaient déjà dépassé l’âge ordinaire de la retraite. Le décès du bénéficiaire est en cause dans plus de la moitié des cas d’arrêt de perception (426 personnes). Les 249 personnes restantes n’ont plus demandé de contribution d’assistance par choix ou parce qu’elles ne remplissaient plus les conditions d’octroi. Les principaux motifs de renonciation à la contribution qui ont été indiqués sont le principe de l’AI selon lequel les membres de la famille ne peuvent pas être reconnus comme assistants, la charge administrative élevée, la difficulté de trouver des assistants appropriés et des raisons de santé.

En 2019, 7,1 % des adultes touchant une API (hors retraités AVS) et 10,9 % de l’ensemble des bénéficiaires d’une API vivant à domicile étaient bénéficiaires d’une contribution d’assistance. La part des bénéficiaires varie considérablement d’un canton à l’autre (entre 5,5 % et 17,9 %). Ces variations intercantonales ne s’expliquent ni par la structure (degré d’impotence) du groupe des bénéficiaires d’une API dans les différents cantons, ni par le degré d’urbanisation ou la taille des cantons, ni par la part cantonale des personnes vivant en home sur l’ensemble des bénéficiaires d’une API. Les raisons de ces importantes différences intercantonales sont encore largement inconnues et nécessiteraient des analyses approfondies.

Durant la période sous revue, 950 mineurs ont perçu une contribution d’assistance. Dans les premiers temps qui ont suivi l’introduction de la mesure en 2012, la demande a été relativement faible parmi les mineurs (42 nouveaux bénéficiaires), mais elle a augmenté au fil du temps. En 2018 et en 2019, on dénombrait quelque 160 nouveaux bénéficiaires mineurs par année. En 2019, 696 mineurs ont effectivement touché une contribution d’assistance, ce qui correspond à 7,1 % de l’ensemble des mineurs percevant une API cette année-là. La part la plus élevée de bénéficiaires mineurs d’une contribution d’assistance concerne les personnes touchant un supplément pour soins intenses de six heures et atteintes d’impotence grave (43 %) ou moyenne (29 %).

Qui sont les bénéficiaires de la contribution d’assistance ? En 2019, parmi les bénéficiaires adultes d’une API vivant à domicile, environ 11 % percevaient une contribution d’assistance. Les bénéficiaires adultes de la prestation ayant droit à une allocation pour impotence grave étaient nettement plus nombreux (35 %) que ceux touchant une allocation pour impotence moyenne (11 %) ou faible (6 %). C’est surtout à l’introduction de la mesure qu’ils étaient fortement surreprésentés (voir graphique G1). Leur proportion parmi les nouveaux bénéficiaires annuels a ensuite diminué.

Les bénéficiaires adultes atteints de troubles du système nerveux (taux de perception de 22 %) ou des organes moteurs (15 %) ont été sensiblement plus nombreux à percevoir une contribution d’assistance que les personnes souffrant de troubles psychiques (5 %), lesquelles touchent pour la plupart une API faible. Les personnes atteintes d’une infirmité congénitale (taux de perception de 9 %) étaient elles aussi sous-représentées.

Quant aux mineurs, ceux ayant droit à une API grave ont également été nettement plus nombreux à percevoir une contribution d’assistance que les mineurs avec un plus faible degré d’impotence. Conformément aux attentes, une grande majorité (65 %) des mineurs bénéficiaires de la contribution d’assistance touchaient un supplément pour soins intenses de six heures ou plus. La perception d’un tel supplément (pour au moins six heures par jour) constitue en effet l’une des conditions d’octroi de la contribution d’assistance. Dans ce groupe, le taux de perception atteignait 39 %. Un bon tiers des mineurs bénéficiaires d’une contribution d’assistance l’ont perçue parce qu’ils remplissaient une autre des conditions spécifiques (intégration dans une classe ordinaire ou exercice d’une activité lucrative), et non parce qu’ils touchaient un supplément pour soins intenses. Pour ce groupe, le taux de perception s’élevait à 2,8 %. Si l’on observe l’évolution qui suit l’année de la première contribution d’assistance, on constate que la proportion de bénéficiaires mineurs ne touchant pas de supplément pour soins intenses ou percevant un supplément de moins de six heures a sensiblement augmenté, puisqu’elle est passée de 24 % en 2012 à 50 % en 2019.

Montant et utilisation de la contributiond’assistance Pour la période analysée, le montant médian de la contribution d’assistance mensuelle (maximale) octroyée à des adultes est de 1900 francs. Autrement dit, la moitié des bénéficiaires touchaient une contribution d’assistance de moins de 1900 francs par mois et l’autre moitié une contribution plus élevée. Étant donné qu’un montant beaucoup plus élevé a été octroyé dans quelques cas, la contribution moyenne (2840 francs) est nettement supérieure à la médiane. Le montant médian de la contribution d’assistance allouée à des adultes a fortement diminué entre 2012 (3100 francs) et 2019 (1300 francs) : jusqu’en 2015 parce que la proportion de bénéficiaires atteints d’impotence grave a baissé, puis parce que les montants ont fléchi pour les trois degrés d’impotence.

En moyenne, les bénéficiaires n’utilisent que les trois quarts du montant maximal auquel ils ont droit. La principale raison qu’ils invoquent est l’aide non rémunérée de leur partenaire ou d’autres membres de leur famille. Le taux d’utilisation de la contribution d’assistance par les bénéficiaires les plus âgés et les personnes qui présentent une impotence faible est en revanche légèrement plus élevé (voir graphique G2). Ce taux augmente également avec l’allongement de la durée de perception, ce qui indique qu’il faut un certain temps pour passer d’un cadre de prise en charge à un autre. En 2019, les dépenses se sont élevées à environ 63 millions de francs (uniquement pour les bénéficiaires n’ayant pas encore atteint l’âge de la retraite AVS).

Chez les mineurs, le montant médian de la contribution d’assistance mensuelle (maximale) disponible s’élevait à 3380 francs, un chiffre nettement supérieur à son équivalent chez les adultes (1890 francs). Cette différence s’explique par une proportion plus élevée de mineurs percevant une allocation pour impotence grave et/ou un supplément pour soins intenses. Au total, les prestations fournies aux mineurs, qui atteignaient environ 0,6 million de francs en 2012, ont augmenté de manière constante pour atteindre 16 millions de francs en 2019.

Impact sur la situation en matière de logement En 2019, parmi les 3466 bénéficiaires adultes d’une contribution d’assistance, 232, soit à peine 7 % de tous les bénéficiaires, vivaient en home avant de percevoir cette prestation pour la première fois. Autrement dit, depuis huit ans que le dispositif existait, 1,8 % des 12 800 personnes vivant en home et percevant une API ont décidé de demander la contribution d’assistance pour sortir de leur institution. L’enquête effectuée auprès des bénéficiaires n’a pas donné de renseignement exact sur le nombre de personnes auxquelles la contribution d’assistance a permis d’éviter une entrée en home. Mais les réponses des personnes interrogées indiquent que la contribution d’assistance y participe dans une large mesure et permet à de nombreux bénéficiaires de ne pas se poser la question d’une entrée en institution ou de la reporter temporairement.

En ce qui concerne les mineurs, 55 % des responsables légaux interrogés considèrent que la contribution d’assistance joue un rôle important ou prépondérant dans le fait que leur enfant puisse continuer à vivre à domicile. Pour 45 % d’entre eux, la contribution d’assistance ne joue qu’un rôle secondaire, voire pas de rôle du tout.

Impact sur la satisfaction Pour la majorité des bénéficiaires et des parents ou responsables légaux interrogés, la contribution d’assistance est un instrument approprié pour atteindre les objectifs prioritaires fixés dans le message relatif à la révision 6a de l’AI (10.032). Elle favorise l’autonomie et la responsabilité individuelle, améliore les chances de vivre de manière autonome à domicile malgré le handicap, et facilite l’intégration sociale. Ainsi, environ 80 % des 1906 bénéficiaires adultes et 88 % des responsables légaux de bénéficiaires mineurs (n = 553) ayant participé à l’enquête ont indiqué être satisfaits ou très satisfaits de la nouvelle prestation. Environ trois quarts des bénéficiaires adultes estiment en outre que la contribution d’assistance a amélioré leur qualité de vie et leur autonomie, de même que près de deux tiers des responsables légaux de bénéficiaires mineurs pour leur enfant. Par contre, les retours relatifs à l’insertion professionnelle six mois après le premier octroi ont montré que la contribution d’assistance n’a eu que peu ou pas d’impact sur l’activité professionnelle.

Impact sur la famille et l’entourage Une nette majorité des personnes interrogées estiment que la contribution d’assistance a permis de réduire la charge pesant sur leur famille et leur entourage. 70 % des adultes interrogés ont en outre déclaré que la charge incombant aux proches avait diminué depuis qu’ils percevaient une contribution d’assistance. Près de quatre sur dix d’entre eux bénéficiaient désormais de moins d’aide de la part de personnes qui vivent dans le même ménage. Toutefois, deux tiers (66 %) des personnes .0interrogées estiment que leurs proches sont encore sollicités ou très sollicités.

La majorité des responsables légaux d’enfants bénéficiant d’une contribution d’assistance considèrent que celle-ci améliore la situation familiale. Environ deux tiers ont indiqué qu’ils avaient (plutôt) plus de temps pour eux ou pour leur partenaire ; 71 % estimaient que la garde de leur enfant était moins ou plutôt moins lourde, et trois quarts des familles ayant plusieurs enfants disaient avoir moins l’impression de négliger leurs autres enfants. L’impact sur la situation familiale a été la réponse la plus souvent citée par les mineurs interrogés comme étant l’expérience la plus positive faite avec la contribution d’assistance.

Charge administrative Pour un peu moins de la moitié des personnes interrogées, il a été plutôt facile ou très facile de trouver des assistants appropriés, alors que cela a été plutôt difficile, voire très difficile pour l’autre moitié. En effet, les rares intéressés ont souvent jugé le taux d’occupation trop faible et ont été découragés, selon un tiers des personnes interrogées, par les horaires irréguliers et les bas salaires. De plus, un grand nombre de candidats ne disposaient pas des qualifications nécessaires pour accomplir les tâches demandées. La part des bénéficiaires d’une contribution d’assistance qui rencontrent des difficultés pour trouver une personne appropriée a légèrement augmenté au cours des dernières années (64 % en 2019 contre 54 % en 2012) ; la difficulté est plus grande pour les personnes touchant une contribution d’assistance plus élevée. Une bonne moitié des bénéficiaires connaissaient l’assistant avant de l’engager.

La répartition des candidats à ces postes d’assistants s’est révélée inégale : ceux-ci sont manifestement plus nombreux en milieu rural que dans les villes. Par ailleurs, l’embauche s’avérait plus aisée en Suisse centrale que dans les autres grandes régions du pays.

Un peu moins de trois quarts des personnes interrogées estiment que l’organisation de l’aide dont elles ont besoin représente une charge. Deux tiers des personnes sont rebutées par le temps nécessaire à l’établissement des décomptes mensuels. Presque toutes les personnes interrogées (97 %) se sont mises en quête d’informations et de soutien durant la période d’introduction. Alors qu’une bonne moitié d’entre elles ont facilement trouvé les informations ou le soutien qu’elles recherchaient, près d’un tiers ont éprouvé des difficultés à se les procurer. Tous bénéficiaires confondus, près de la moitié des personnes interrogées ont indiqué qu’il était difficile, voire très difficile d’obtenir des informations et un soutien à propos de la contribution d’assistance, les proportions correspondantes étant restées constantes au fil des années. L’offre n’est en effet pas encore optimale : il existe un potentiel d’amélioration en ce qui concerne son accessibilité ainsi que la qualité des informations et du soutien prodigué.

Bilan et potentiel d’amélioration Les résultats de l’enquête permettent d’affirmer que la contribution d’assistance atteint les objectifs prioritaires définis pour une majorité de bénéficiaires. La prestation renforce l’autonomie et la responsabilité des bénéficiaires, ce qui améliore leurs chances de vivre de manière autonome à domicile malgré le handicap et facilite leur intégration sociale et professionnelle.

Huit ans après l’introduction de la prestation, le nombre moyen initialement prévu de 3000 bénéficiaires par an de 2012 à 2026 n’a pas encore été atteint. En 2019, 2612 adultes ont bénéficié d’une contribution d’assistance (étant donné que les chiffres sont tirés de la facture de l’AI, les retraités AVS bénéficiant d’une assistance ne sont pas comptabilisés). Si l’évolution observée au cours des huit premières années se poursuit au même rythme, l’effectif des bénéficiaires devrait atteindre près de 3000 personnes en 2020, même si la moyenne au fil des années était plus faible. Le nombre des personnes qui n’auront plus recours à cette prestation risque lui aussi d’augmenter avec le temps, et ce pour différentes raisons (décès, détérioration de l’état de santé, passage à l’AVS, entrée en home, etc.). Aucune prévision n’a été faite pour les bénéficiaires mineurs. Un monitoring mis en place par l’OFAS permettra de continuer à observer les paramètres centraux de la contribution d’assistance. Des indicateurs relatifs à cette prestation seront repris dans la statistique standard de l’OFAS.

Dans le message du Conseil fédéral, les coûts annuels moyens pour l’AI avaient été estimés à 47 millions de francs pour les quinze premières années. En 2016, soit cinq ans après l’introduction de la prestation, ce chiffre était déjà quasiment atteint, avec 45 millions de francs dépensés. En 2019, les dépenses se montaient à près de 63 millions de francs (uniquement pour les bénéficiaires n’ayant pas encore atteint l’âge de la retraite AVS). Pour les années 2012 à 2019, les coûts moyens annuels sont de l’ordre de 38,8 millions de francs.

Les personnes interrogées ont émis diverses propositions d’amélioration, dont une simplification administrative (48 %) et une conception plus large du besoin d’aide (25 %). Outre une meilleure aide pour commencer, sous la forme d’un guide ou d’une brochure d’information, par exemple, elles souhaiteraient disposer d’une possibilité de décompte sur Internet (par un système accessible à tous).