CHSS n° 2 ⁄ juin 2019

Encouragement de l’enfance 
et de la jeunesse au niveau fédéral

Les aides accordées sont-elles appropriées et leur attribution est-elle cohérente ? A-t-il été possible d’améliorer la collaboration et le développement des compétences dans la politique de l’enfance et de la jeunesse ? Cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi sur l’encouragement de l’enfance et de la jeunesse (LEEJ), une évaluation permet d’en dresser le bilan et de formuler des recommandations.

Les offres telles que les camps de vacances associatifs, l’animation enfance et jeunesse en milieu ouvert ou encore les parlements des enfants et des jeunes fournissent une contribution importante au développement de ces derniers. C’est pourquoi la Confédération encourage les activités extrascolaires qui leur sont destinées. À cette fin, elle a remplacé, le 1er janvier 2013, la loi sur les activités de jeunesse par la loi sur l’encouragement de l’enfance et de la jeunesse (LEEJ). Celle-ci doit permettre de favoriser le bien-être physique et intellectuel des enfants et des jeunes, d’aider ces derniers à devenir des adultes conscients de leurs responsabilités envers eux-mêmes comme envers la société, et de promouvoir leur intégration sociale, culturelle et politique.

La LEEJ contribue à la réalisation de ces objectifs de différentes manières (cf. tableau T1). D’une part, elle prévoit des aides financières à des organisations non étatiques pour des activités régulières ou liées à des projets, et des aides financières aux cantons et aux communes pour des projets limités dans le temps. D’autre part, pendant huit ans à compter de l’entrée en vigueur de la LEEJ, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) peut allouer aux cantons des aides financières pour des programmes visant à constituer et à développer leur politique de l’enfance et de la jeunesse. Outre les aides financières, la Confédération a pris d’autres mesures pour soutenir la collaboration entre les acteurs et développer les compétences de ces derniers.

Il y a lieu d’évaluer régulièrement la LEEJ et l’impact des aides financières et des mesures. Les résultats de la première étude d’ampleur sur le sujet sont présentés ci-après (cf. Weibel/Schär 2018).

Questions centrales et méthode d’analyse L’évaluation porte sur quatre champs : elle doit d’abord déterminer si la conception et la mise en œuvre de la loi sont globalement cohérentes et appropriées aux objectifs fixés. Ensuite, elle doit permettre de juger si l’attribution des aides financières est judicieuse et efficace et dire comment elle a évolué. Troisièmement, elle examine la réalisation des objectifs d’intégration et de prévention ainsi que des objectifs en matière d’échanges et de coordination, et évalue la connaissance des aides financières et des mesures par les acteurs. Enfin, elle essaie de déterminer dans quelle mesure la LEEJ peut atteindre ses objectifs sur le long terme.

Plusieurs méthodes sont adoptées pour répondre aux questions posées. Pour déterminer scientifiquement les effets que l’on peut attendre de la LEEJ, l’étude procède en plusieurs étapes : nous avons commencé par une recherche bibliographique approfondie sur les effets des activités extrascolaires des enfants et des jeunes et sur les systèmes d’encouragement en vigueur dans d’autres pays. Ensuite, nous avons analysé systématiquement la documentation de l’OFAS sur les critères d’octroi et de calcul des aides, sur la répartition des ressources et sur l’évolution des demandes déposées. Troisièmement, nous avons recueilli l’évaluation, les expériences et les besoins de tous les acteurs concernés : organismes privés et publics, ainsi que toutes les instances concernées aux niveaux communal, cantonal et fédéral. Enfin, nous avons évalué et consolidé les résultats des ateliers réalisés à ce jour avec des représentants des différents groupes d’acteurs ainsi que des experts scientifiques. Nous formulons nos recommandations sur la base de ces différents éléments.

La conception et la mise en œuvre sont cohérentes et appropriées L’analyse des documents montre que les bases légales et leur concrétisation dans l’ordonnance sur l’encouragement de l’enfance et de la jeunesse et dans les directives correspondantes sont à la fois cohérentes et appropriées. Pour que la mise en œuvre soit appropriée, il est essentiel que les critères d’octroi et de calcul des aides soient adéquats. Des études montrent qu’on peut s’attendre à ce que les activités extrascolaires aient des effets positifs non dans tous les cas, mais surtout lorsque tous les enfants et les jeunes ont accès aux activités et que la qualité de ces dernières est assurée sur le plan financier. Les activités soutenues en vertu de la LEEJ doivent garantir un accès non discriminant et, si possible, intégrer les enfants et les jeunes ayant particulièrement besoin d’encouragement. En outre, la qualité des activités est encouragée par la fixation de critères et d’objectifs. Les critères appliqués sont donc appropriés du point de vue scientifique. Les organismes impliqués le confirment.

Toutefois, il est nécessaire de préciser davantage encore certains critères ; par exemple, pour les aides financières apportées à des projets pouvant servir de modèle, il est souhaitable de concrétiser les critères d’attribution « approche innovante » et « d’importance nationale ».

Pour ce qui concerne les mesures relatives à la collaboration et au développement des compétences, par contre, les bases légales sont bien moins précises que pour les aides financières. En particulier, les mesures relatives au développement des compétences et à la participation à des organisations, ou encore à l’institution d’organisations, sont peu détaillées et il y a lieu de les concrétiser.

L’attribution des aides financières est compréhensible et son efficacité s’accroît Dans le cadre de la LEEJ, la Confédération peut proposer huit types d’aides financières différents. Six d’entre eux visent le financement d’activités proposées par des organismes privés : trois pour des activités régulières, trois autres pour des activités liées à des projets limités dans le temps. Les deux derniers servent, d’une part, au financement de projets cantonaux et communaux d’importance nationale pouvant servir de modèle et, d’autre part, au financement initial de programmes cantonaux de développement des politiques de l’enfance et de la jeunesse.

D’après l’analyse des documents et la grande majorité des organismes consultés, l’attribution des aides se déroule conformément aux bases légales, elle est transparente et conforme aux critères d’octroi et de calcul des aides qui ont été définis. L’interprétation de ces bases est devenue de plus en plus cohérente. La majorité des organismes interrogés considèrent que les décisions de refus sont communiquées de manière transparente et en temps opportun, et que les motifs du refus sont suffisamment indiqués. Toutefois, certains estiment que des améliorations sont nécessaires. Ils jugent par exemple qu’il faut prendre en compte davantage de thèmes, notamment les questions de genre, les offres destinées aux enfants en bas âge, les personnes handicapées ou encore la violence au sein de la famille. La collaboration avec l’OFAS est jugée très positive.

L’organisation du processus d’attribution est jugée efficace. Les organismes publics et privés considèrent unanimement que les éléments concernant les documents à remettre, les destinataires et les délais de remise sont parfaitement clairs. Ils estiment également que les délais fixés sont adaptés et que le soutien apporté par l’OFAS est utile. Par contre, ils considèrent que la charge de travail liée à la présentation des demandes est trop grande et qu’il y a donc lieu de poursuivre les efforts pour améliorer l’efficacité. Le temps nécessaire à la constitution d’un dossier de demande et la complexité de la documentation peuvent dissuader notamment les petites structures qui fonctionnent sur la base du bénévolat de déposer une demande.

Le système de saisie des demandes devait se voir simplifié avec l’introduction de la LEEJ. À cette fin, un système électronique de gestion des aides financières (FIVer) a été mis en place en vue de diminuer la charge de travail liée à la présentation et au traitement des demandes. La majorité des organismes considère que FiVer est compréhensible, facile à utiliser et adapté aux processus relatifs à l’attribution des aides financières. Toutefois, le système facilite pour l’instant principalement les tâches qui suivent l’acceptation d’une demande, comme le paiement des subventions ou le controlling. Les organismes souhaitent que FiVer soit développé afin de réduire la charge impliquée par la présentation des demandes. D’autres suggestions d’amélioration concernent surtout la convivialité du système et le souhait que tous les documents soient archivés dans le système.

Aides financières : montant, demande et attribution En ce qui concerne le montant des aides financières, l’avis des organismes sur son adéquation est mitigé. Seuls les organismes publics considèrent que les aides financières attribuées sont suffisantes. Mais le soutien apporté par la LEEJ apparaît comme fondamental : près de la moitié des organismes déclarent que les activités concernées n’auraient pas pu se faire sans l’aide financière perçue.

Pour ce qui est de la demande, les huit types d’aides financières sont sollicités. Les aides concernant des activités régulières font l’objet de davantage de demandes que celles relatives à des projets limités dans le temps. En outre, ces dernières essuient davantage de refus. Cela s’explique par l’utilisation de critères sévères ou peu clairs, tels que celui de l’« importance nationale ». De même, les aides financières portant sur des projets sont moins connues que les autres. Le recul de la part du budget global consacrée à l’encouragement de projets peut aussi s’expliquer par la progression des demandes d’évaluation préalable sans engagement de tels projets par l’OFAS : il est probable que les demandes considérées comme ayant peu de chances d’aboutir ne sont tout simplement pas déposées.

Le crédit pour les aides financières s’élève en tout à quelque 10,3 millions de francs par année. Il est désormais intégralement utilisé (cf. graphique G1). Si d’autres groupes cibles ou champs d’intervention entraient en ligne de compte à l’avenir, il faudrait envisager de définir des priorités ou d’augmenter le crédit.

Les aides financières allouées aux cantons durant les huit premières années pour des programmes visant à constituer et à développer leur politique de l’enfance et de la jeunesse suscitent un grand intérêt. Les montants prévus (quelque 10 millions de francs au total entre 2014 et 2022) sont gérés dans un crédit séparé. À mi-parcours, 47 % des fonds avaient été attribués.

Il est nécessaire de définir clairement l’intégration et la prévention, et de rassembler davantage d’informations à leur sujet La LEEJ vise à renforcer le potentiel d’intégration et de prévention des activités des enfants et des jeunes en favorisant des offres ouvertes, innovantes et d’accès facile. Cependant, la loi ne donne pas de définition claire de ces objectifs. Pour évaluer le potentiel d’intégration, la présente étude a mis l’accent sur les dimensions politique, sociale et culturelle de l’intégration. Conformément au message du Conseil fédéral relatif à la LEEJ, il faut entendre ici par potentiel de prévention la prévention de « conduites problématiques comme l’alcoolisme et la toxicomanie, la délinquance et la violence, les troubles du comportement alimentaire ou l’endettement », ainsi que leur « détection précoce ». Il n’y a pas eu à ce jour d’encouragement ciblé ni de relevé des mesures nécessaires à cette fin. Toutefois, il est possible de reconnaître à la LEEJ une certaine efficacité. Les aides financières destinées aux projets ayant valeur de modèle visent directement la constitution du potentiel d’intégration et de prévention, et dans plus de la moitié des rapports finaux que nous avons examinés sur ce type de projets d’organismes tant publics que privés, ce potentiel est manifeste. Les organismes interrogés considèrent unanimement que la LEEJ contribue à le renforcer. Cependant, afin de donner davantage d’importance aux objectifs dans les projets ayant valeur de modèle et de développer ce potentiel pour toutes les aides financières allouées, il est recommandé d’élaborer des définitions plus claires et de saisir de manière systématique le potentiel d’intégration et de prévention.

Renforcer les offres destinées aux enfants à partir de l’âge de l’école enfantine Afin de compléter la loi à laquelle elle succède, la LEEJ vise à « élargir le groupe cible des activités aux enfants en âge de fréquenter l’école enfantine » (Conseil fédéral 2010, p. 6216). Les résultats de notre recherche bibliographique et les entretiens menés avec les experts lors des ateliers vont dans le même sens : on peut raisonnablement s’attendre à ce que l’effet de l’encouragement soit plus marqué chez les enfants plus jeunes. Toutefois, l’extension des activités aux enfants en âge de fréquenter l’école enfantine n’a pas été encouragée jusqu’ici de façon ciblée, ni relevée systématiquement. C’est pourquoi on ne dispose pas de chiffres fiables à ce sujet. Mais les constats faits invitent à conclure que ce sont encore en grande majorité les adolescents et les jeunes adultes qui constituent le groupe cible des offres bénéficiant d’une aide financière. Un premier pas a été accompli en direction d’une extension du groupe cible. Mais pour se donner les moyens d’atteindre l’objectif formulé dans le message, il est nécessaire que l’OFAS collecte systématiquement les informations sur les groupes cibles des offres soutenues et sur les enfants et les jeunes qui y participent effectivement.

Un pilotage du contenu nécessite une ­stratégie commune La LEEJ prévoit un pilotage du contenu des offres soutenues. Celui-ci apparaît notamment dans la désignation de nouveaux groupes cibles, tels que les enfants en âge de fréquenter l’école enfantine, ou encore d’objectifs concrets, comme la participation. Le contenu des demandes montre que ce pilotage a effectivement lieu. De même, 55 % des organismes estiment que la LEEJ influe sur le contenu des offres et des projets. Ils jugent que la loi a une incidence positive, notamment dans la garantie de la participation et d’un accès sans discrimination. Par contre, ils trouvent que la LEEJ n’a que moyennement pris en considération l’intégration des enfants et des jeunes ayant particulièrement besoin d’encouragement, de même que l’égalité entre les sexes.

Les avis des personnes interrogées divergent quant à la nécessité de renforcer le pilotage politique. Certains jugent qu’un tel renforcement rendrait plus difficile le dépôt des demandes. Ils craignent notamment que la « couverture de base » des offres faciles d’accès proposées par les centres de jeunesse et les associations ne soit négligée au profit de thèmes plus en vogue. Ils considèrent qu’il serait possible d’améliorer le pilotage du contenu en élaborant une définition des objectifs plus précise et plus transparente, et en la communiquant à tous les acteurs concernés. À cette fin, ils recommandent l’élaboration d’une stratégie commune par l’OFAS et les organismes.

Connaissance des aides financières et des mesures relatives à la collaboration Il n’est pas possible de déterminer, sur la base des informations disponibles, dans quelle mesure les instruments d’encouragement de la LEEJ sont connus de tous les groupes cibles. Les organismes privés déposent de nombreuses demandes d’aides financières, et ceux qui sont actifs depuis longtemps connaissent bien les différents dispositifs. Il en va tout autrement pour les organismes publics. Plus de la moitié des communes interrogées ne connaissaient pas les aides financières prévues par la LEEJ. Cette situation découle d’un déficit de communication vis-à-vis des communes. Par contre, la communication a été très active vis-à-vis des cantons. Et les demandes d’aides financières déposées par ces derniers pour leurs programmes ont été d’autant plus élevées, sauf pour les projets ayant valeur de modèle.

Pour ce qui concerne la notoriété des mesures d’encouragement de la collaboration et de développement des compétences, une analyse différenciée s’impose. Un échange régulier d’informations et d’expériences a lieu entre l’OFAS et la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), représentée par les interlocuteurs cantonaux de la politique de l’enfance et de la jeunesse. Ceux-ci sont désignés dans la LEEJ et connaissent les mesures. En outre, plus de 80 % des organismes publics et des interlocuteurs cantonaux interrogés connaissent la plateforme www.politiqueenfancejeunesse.ch mise en place pour l’échange. Si des mesures sont effectivement prises au niveau fédéral pour renforcer la coordination, tous les services fédéraux ne les connaissent pas. Enfin, du fait de l’absence d’une définition du groupe cible, il n’est pas vraiment possible d’évaluer la notoriété des mesures relatives au développement des compétences, à la participation à des organisations et à la constitution d’organisations.

L’évolution des échanges et de la coordination est positive L’OFAS met en œuvre les mesures visant à renforcer l’échange d’informations et d’expériences entre les acteurs et la coordination au niveau fédéral conformément aux bases légales. Les personnes interrogées considèrent que l’échange entre spécialistes, Confédération et organes cantonaux est satisfaisant, et les interlocuteurs cantonaux de la politique de l’enfance et de la jeunesse indiquent que les cantons tirent profit des rencontres organisées. Il ressort des avis recueillis que seule l’implication des communes et des organismes privés est insuffisante. Les acteurs souhaitent une harmonisation plus ciblée des activités entre Confédération, cantons, communes et organismes privés, par exemple au moyen de rencontres régulières. Ils estiment que la plateforme www.politiqueenfancejeunesse.ch est appropriée pour l’échange d’informations et d’expériences, et que son interface graphique est très conviviale. En revanche, ils considèrent que les informations présentées ne sont pas suffisamment actuelles et complètes.

Le groupe de coordination de la Confédération est un instrument central visant à encourager la coordination au niveau fédéral. Ses membres jugent que la coordination et la collaboration entre les services fédéraux ainsi que les compétences spécialisées, l’efficacité et la cohérence se sont améliorées. Mais ils estiment qu’il faudrait augmenter la notoriété du groupe parmi les organes fédéraux et rendre la participation à ses travaux davantage obligatoires. Ils jugent que les séances devraient devenir la plaque tournante de la mise en œuvre de mesures concrètes.

Les acteurs considèrent que la LEEJ est un instrument efficace sur le long terme ; une étude de long terme serait utile pour corroborer cet avis sur des bases empiriques La LEEJ vise, à long terme, la création de conditions générales permettant de favoriser le bien-être physique et mental des enfants et des jeunes, de les aider à devenir des adultes conscients de leurs responsabilités envers eux-mêmes comme envers la société, et de promouvoir leur intégration sociale, culturelle et politique. En assurant l’accès aux offres sans discrimination, en vérifiant la qualité de ces dernières et en élargissant le groupe cible aux enfants plus jeunes, la LEEJ remplit les conditions nécessaires du point de vue scientifique. Les acteurs interrogés considèrent eux aussi que, dans l’ensemble, la LEEJ produit les effets visés. Ils pensent que la loi contribue principalement à encourager la responsabilité propre des enfants et des jeunes, et leur intégration sociale. En revanche, ils estiment que les effets sur l’intégration culturelle et politique ainsi que sur le bien-être physique sont moins marqués. La présente évaluation n’a pu recueillir que des hypothèses sur les effets à long terme de la LEEJ. Pour formuler des conclusions sur l’impact effectif de la loi et identifier les mesures à prendre, il serait nécessaire de mettre en place un accompagnement scientifique systématique et d’organiser des études de long terme.

La mise en œuvre de la LEEJ est en bonne voie L’évaluation permet de conclure que la mise en œuvre de la LEEJ est en très bonne voie. Les bases sont cohérentes et appropriées. L’OFAS met en œuvre la LEEJ conformément aux bases légales. La loi comme les mesures prises sont approuvées par les acteurs. Elles ont permis de réaliser différentes offres d’activités extrascolaires pour les enfants et les jeunes, et de développer par là même les objectifs fixés dans la loi. Il a été possible d’améliorer les échanges et la coordination, ainsi que d’encourager le développement des compétences.

Durant les dernières années, la LEEJ a d’ores et déjà fait l’objet d’améliorations continues. Il n’en reste pas moins que la présente étude permet de formuler un certain nombre de recommandations pour poursuivre sur cette voie (cf. tableau T2).