CHSS n° 4 ⁄ décembre 2017

Dispositif de réadaptation pour les métiers du bâtiment

Comment améliorer les chances de réadaptation des travailleurs et travailleuses du milieu de la construction, fortement touché par les problèmes d’invalidité ? Avec l’accord paritaire genevois, les partenaires sociaux de la branche genevoise du bâtiment ont trouvé une solution originale qui fait ses preuves.

L’accord paritaire genevois est une convention de collaboration entre partenaires sociaux et assureurs, propre à la branche du bâtiment et qui existe depuis 2009 dans le canton de Genève. Les signataires comprennent la Fédération des Métiers du Bâtiment (FMB, association faîtière) et 18 associations professionnelles membres, les syndicats (UNIA, SIT1 et SYNA), l’Office cantonal de l’assurance invalidité (OAI), la plupart des assureurs perte de gain maladie actifs dans ce secteur et la SUVA. Ils sont réunis autour du même objectif global de maintien en emploi des personnes en incapacité de travail suite à une maladie ou un accident, via une intervention rapide et coordonnée. Concrètement, une cellule d’analyse, composée de représentants des principaux partenaires, se réunit mensuellement afin de traiter et de suivre les cas annoncés. Les éventuelles mesures d’intervention précoce (MIP) accordées par l’OAI sont cofinancées par les partenaires selon une clé fixe.

En tant que solution de réadaptation développée par et pour une branche entière, l’accord paritaire genevois est une expérience jusqu’à présent unique en Suisse, raison pour laquelle l’OFAS a souhaité le faire évaluer.

Évaluation de l’accord paritaire Le mandat confié aux bureaux evaluanda et serdaly & ankers consistait en premier lieu à décrire l’historique, puis à présenter le fonctionnement et les prestations délivrées dans le cadre de l’accord. L’évaluation a ensuite visé à faire ressortir les avantages et les défis découlant de l’accord, du point de vue de chacun des partenaires concernés, à mesurer l’atteinte des objectifs fixés au départ et à identifier les éventuelles pistes d’amélioration du dispositif. Par ailleurs, il s’est agi d’évaluer plus globalement l’accord quant à sa contribution aux objectifs de la LAI, tant pour les institutions partenaires qu’en terme de parcours de réadaptation des assurés. L’analyse statistique s’est basée sur la comparaison entre les personnes suivies dans le cadre de l’accord paritaire genevois (n = 294) et un groupe de contrôle, composé des assurés travaillant dans le domaine de la construction à Genève et ayant déposé une demande AI entre juin 2009 (début de l’accord) et février 2016 (début de l’évaluation), mais n’ayant pas bénéficié de l’accord paritaire (n = 2071).

Enfin, l’intérêt de cette démarche genevoise résidant dans son caractère inédit et innovateur, l’évaluation s’est attachée à en identifier les spécificités par rapport aux pratiques de collaboration interinstitutionnelle existantes2, à repérer les facteurs pouvant expliquer les succès rencontrés ainsi que les leviers ayant permis d’activer ces facteurs, et à fournir les éléments utiles quant à la transférabilité de tout ou partie d’un tel dispositif.

Un dispositif pertinent et cohérent Du point de vue de sa conception, l’accord paritaire représente une solution sur mesure pour répondre aux défis suivants :

  • Maintenir en emploi ou réadapter un public cible particulier.Les travailleurs de la construction sont souvent peu formés et disposent d’une faible maîtrise de la langue française. Avec un objectif principal d’accélérer les procédures de réadaptation, avec une implication des partenaires sociaux et donc des employeurs et avec un financement complémentaire à celui de l’AI visant à accroître le potentiel des MIP, l’accord fait preuve, dans sa conception, d’une grande pertinence face aux nécessités du public cible.
  • Gérer le processus de réadaptation dans une branche comprenant beaucoup de PME et de très petites entreprises. Au vu du caractère très éclaté du domaine de la construction à Genève, la solution imaginée par les concepteurs de l’accord consistant à passer par une convention de collaboration s’appliquant à la branche entière est cohérente et permet de contourner les obstacles liés à la faible taille des entreprises, tels que l’absence d’un service des ressources humaines pour suivre les cas, ou la difficulté de retrouver un poste adapté pour l’assuré au sein de la même entreprise.
  • Intégrer l’évolution du contexte institutionnel de la ré­adaptation. Pensé en parallèle à l’élaboration de la 5e ­révision de la LAI, l’accord paritaire genevois s’inscrit pleinement dans la philosophie de cette modification légale visant à favoriser la réadaptation par rapport à la rente, ainsi que dans les évolutions de la collaboration interinstitutionnelle, qui prévoient des synergies entre les différents partenaires, qu’ils soient privés ou publics. En ce sens, la cohérence externe de l’accord avec le contexte institutionnel et légal peut également être saluée.

Spécificités de l’accord paritaire genevois La spécificité centrale de l’accord paritaire genevois est qu’il s’agit d’une solution de branche qui couvre directement environ 1200 entreprises et 14 000 salariés dans un secteur atomisé, composé à plus de 86 % de micro-entreprises (0 à 10 équivalents plein-temps), mais fortement organisé et intégralement couvert par des conventions collectives de travail (CCT) étendues. Ainsi, ces 1200 entreprises n’ont pas signé elles-mêmes l’accord : elles y sont liées via leurs 18 associations professionnelles qui ont signé l’accord avec l’association faîtière. En ceci, l’accord paritaire genevois est unique : toutes les autres formes de collaborations bilatérales ou multilatérales menées en Suisse s’appliquent à des entreprises de taille moyenne à grande, mais séparément, sans l’élément d’une solution par et pour la branche.

Pour l’assurance en cas d’accident, toutes les entreprises concernées sont affiliées à la SUVA. Pour l’assurance perte de gains en cas de maladie (obligatoire selon les CCT), il règne une plus grande diversité, liée à la liberté de contracter. Les travailleurs dont les employeurs sont membres de la FMB et affiliés aux assurances signataires peuvent bénéficier de l’accord, les autres ne le peuvent pas.

Il faut également relever que l’accord est un dispositif « par le bas » : il est né de la volonté des partenaires sociaux et des assureurs pour répondre aux préoccupations spécifiques à leurs propres institutions.

Procédure accélérée et mesures plus 
généreuses L’évaluation a mis au jour des différences statistiquement significatives entre le groupe des assurés suivis par la cellule d’analyse et le groupe de contrôle concernant les délais de traitement, le nombre et le coût des MIP octroyées. Ces comparaisons font apparaître que, pour les cas suivis en cellule, la prise en charge des dossiers est plus rapide et le nombre de MIP délivrées plus généreux. Par ailleurs, la durée de la phase d’intervention précoce (IP) est plus longue dans le cadre de l’accord. Ce dernier aspect est cohérent avec la philosophie affichée dès le début de l’accord d’exploiter au maximum la phase IP, pour permettre aux assurés de retrouver un emploi sans passer par les mesures d’ordre professionnel, auxquelles certains n’ont d’ailleurs pas accès, en raison de leur connaissance limitée du français ou de leur faible niveau de formation de base.

En revanche, le budget supplémentaire du cofinancement, négocié à l’origine de l’accord afin de soutenir cet objectif de l’exploitation accrue de la phase IP n’est pas exploité. Très peu d’assurés (3 %) ont en effet bénéficié de mesures excédant la somme maximale de 20 000 francs prévue par l’AI.

Moins de rentes, plus de placements en entreprise Selon l’ensemble des partenaires, la prise en charge plus rapide des dossiers constatée dans le cadre de l’accord, ainsi que le suivi individualisé des cas et la recherche de solutions spécifiques pour chaque assuré produisent des effets positifs sur le parcours des bénéficiaires. L’analyse de données statistiques est venue confirmer cette perception avec des différences statistiquement significatives, tant concernant l’octroi de rentes AI (19,4 % des assurés suivis par la cellule terminent leur parcours de réadaptation par l’octroi d’une rente AI contre 29,4 % pour le groupe de contrôle), que les placements (33,7 % des assurés suivis par la cellule conservent leur emploi ou sont placés dans un autre poste contre 23,4 % pour le groupe de contrôle). En particulier, les replacements dans un autre poste au sein de la même entreprise et les nouveaux postes dans une autre entreprise sont statistiquement plus fréquents chez les assurés suivis dans le cadre de l’accord, deux constats qui corroborent l’hypothèse que l’accord paritaire offre un cadre favorable de négociation avec les employeurs.

Plus-value du point de vue des institutions partenaires Pour les institutions partenaires, les coûts ou bénéfices financiers de leur participation à l’accord paritaire (hors de leur contribution financière aux MIP) sont impossibles à chiffrer précisément. La participation à la cellule occupe une demi-journée par mois et autant de préparation pour la plupart des membres, mais fait gagner un temps précieux par ailleurs au vu des discussions communes qui sont menées, évitant des contacts bilatéraux sur chaque cas. Des tensions surviennent parfois entre l’OAI et les assureurs perte de gain maladie, concernant la poursuite du versement des indemnités journalières par ces derniers pendant la phase d’IP.

Au-delà des aspects financiers, il ressort des entretiens menés que, d’un point de vue général, chaque partenaire retire de sa participation à l’accord une plus-value spécifique à son institution.

Transférabilité du modèle de l’accord 
paritaire L’évaluation a permis d’identifier les conditions suivantes d’émergence et de maintien de l’accord, que l’on peut considérer comme des conditions propices à son transfert dans une autre branche (à Genève ou dans un autre canton) :

  • Un secteur fortement frappé par les problèmes d’invalidité et leurs conséquences financières (équilibre financier des caisses de pension), humaines (désaffiliation sociale des personnes concernées) et en termes de perte de savoir-faire pour le secteur.
  • Un secteur couvert par un nombre restreint de caisses de pension : au départ, le déclencheur de la réflexion qui a ensuite mené à l’accord a été l’une des trois caisses de pension du bâtiment à Genève, fortement frappée par le corollaire financier de l’augmentation des cas d’invalidité (augmentation des rentes d’invalidité LPP à verser d’une part et diminution des entrées de cotisations LPP d’autre part).
  • Un secteur fortement structuré sur le plan associatif, comme c’est le cas de la branche du bâtiment à Genève.
  • Une culture et une pratique du partenariat social, qui se reflète dans l’engagement conjoint de l’association faîtière patronale et des syndicats au sein de l’accord.
  • Un nombre restreint d’assurances d’indemnités journalières actives dans le secteur en question, ce qui rend les tâches de coordination plus aisées. Dans le cadre de l’accord paritaire, la SUVA a le « monopole » pour les indemnités journalières en cas d’accident, et trois assureurs – dont un fortement majoritaire – se partagent le marché des indemnités journalières en cas de maladie.
  • Un office AI agile et orienté vers les résultats, capable de solutions individualisées.
  • Une gestion du changement appropriée : la mise sur pied de l’accord genevois a nécessité du temps et de la persévérance de la part des acteurs impliqués. Un tel accord ne peut être que le fruit d’un processus participatif. Les délais et ressources pour y parvenir doivent en tenir compte.

Les éléments suivants ont en outre été identifiés comme des facteurs facilitateurs, mais pas indispensables au transfert du modèle de l’accord paritaire :

  • Une couverture du secteur par des CCT étendues : certes, l’accord lui-même est un texte entièrement distinct des CCT. Il s’agit d’un gentlemen’s agreement et non d’un texte imposable. Pourtant, ces CCT étendues ont facilité l’émergence et le maintien de l’accord, d’une part parce qu’elles sont à la base de la tradition de partenariat social dans le secteur, et d’autre part parce qu’elles contiennent l’obligation pour les employeurs de souscrire une assurance pour les indemnités journalières de leurs salariés en cas de maladie, obligation sur laquelle ont été développés d’importants contrats collectifs permettant de limiter le nombre d’assureurs dans ce domaine.
  • Des salaires relativement élevés dans la branche : au vu de la méthode de calcul de l’invalidité, les hauts salaires ont tendanciellement davantage de chances de se voir ouvrir le droit à une rente AI, ce qui peut avoir un effet mobilisateur à la fois sur les caisses de pension, les partenaires sociaux et les assureurs en faveur de solutions de branche.
  • Une contribution des partenaires au financement des MIP : si cette mesure n’apparaît pas dans l’évaluation comme un levier de succès de l’accord paritaire, la situation pourrait être différente dans le cas de branches aux salaires moins élevés que dans le bâtiment (p. ex. hôtellerie et restauration). En effet, dans les cas où, en vertu de la méthode de calcul de l’invalidité, les droits à des mesures de reclassement sont plus rares, des moyens supplémentaires alloués à l’intervention précoce (non conditionnée à un seuil d’invalidité) deviennent particulièrement utiles.

Selon ces critères, et en tenant plus particulièrement compte du risque d’invalidité, du nombre de caisses de pension et de la densité du partenariat social, les secteurs les plus prometteurs pour le développement de solutions de branche s’inspirant du modèle de l’accord paritaire genevois pourraient être la construction et l’hébergement-restauration. Un potentiel existe aussi dans le domaine des activités industrielles (dont certaines activités dans le domaine de l’horlogerie), l’agriculture, la coiffure, le nettoyage ou encore les parcs et jardins.

Concernant la forme d’une convention de collaboration s’inspirant du modèle de l’accord paritaire genevois, plusieurs variantes sont possibles. Dans les cas de conventions s’appuyant sur des CCT, les cantons romands semblent avoir un partenariat social plus dense (plus grand nombre de CCT locales étendues), alors que du côté alémanique, les CCT sont plus souvent nationales ou intercantonales. Il est toutefois envisageable d’imaginer un accord inspiré de l’accord paritaire au niveau national dans une branche, appliqué via des cellules d’analyse cantonales. Enfin, une autre piste pourrait être d’adosser ce type d’accord à certaines solutions de branche en matière de santé et sécurité au travail.

Comme on le voit, l’accord paritaire genevois, modèle original et qui a – résultats à l’appui – fait ses preuves, présente un grand intérêt en termes de réadaptation pour des publics-cibles vulnérables et pourrait ainsi inspirer le développement de dispositifs similaires.

  • 1. Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs, présent uniquement à Genève.
  • 2. Dans son numéro précédent, la Sécurité Sociale CHSS a consacré un dossier entier au développement récent de la collaboration interinstitutionnelle à l’échelle nationale et cantonale : CHSS 3/2017, pp. 7-33.