CHSS n° 1 ⁄ mars 2017

Développement continu de l’AI dans l’ensemble bien accueilli

A l’occasion du projet de réforme « Développement continu de l’AI », qui dans l’ensemble a reçu un accueil favorable, l’OFAS a testé pour la première fois la saisie et l’analyse semi-électro­niques d’une consultation. Autre première, les documents distribués comprenaient un ­résumé du projet en langage facile à lire.

Le 4 décembre 2015, le Conseil fédéral a lancé la procédure de consultation relative à la réforme « Développement continu de l’assurance-invalidité » qui s’est achevée le 18 mars 2016. Les destinataires de la consultation, autorités et organisations intéressées, étaient 121 au total ; 123 réponses ont été remises, dont 48 par des participants non officiels. Les documents comprenaient aussi un résumé du projet en langage facile à lire.

Pour la première fois dans une consultation lancée par le Département fédéral de l’intérieur (DFI), la saisie et l’analyse statistique des réponses ont été partiellement effectuées sous forme électronique. A cette fin, les documents mis en consultation étaient accompagnés d’un questionnaire structuré au moyen duquel les participants pouvaient donner leur avis sur les principaux aspects de la révision. Les destinataires étaient p. ex. invités à indiquer s’ils approuvaient ou non (oui / plutôt oui / plutôt non / non) la révision, et à commenter leur position. Ils pouvaient toutefois aussi donner leur avis sous forme de texte libre. Près de 80 % des participants ont utilisé le questionnaire. Cette manière de procéder permet à l’office qui évalue les réponses de gagner du temps en saisissant par voie électronique les réponses et les motifs indiqués, puis de présenter les résultats sous forme de tableaux très parlants, générés automatiquement. Les travaux d’analyse ont été complétés par la prise de connaissance détaillée des approbations et des rejets, pondérés selon les organisations qui les prononçaient, par les remarques exprimées sur des aspects non retenus dans le questionnaire, ainsi que par les autres propositions de révision avancées.

Le choix de joindre aux documents mis en consultation un résumé du projet en langage facile à lire a été très apprécié. Procap écrit à ce propos : « Nous nous félicitons de ce que, pour la première fois, une consultation permette aux personnes ayant des difficultés d’apprentissage d’avoir accès à un résumé en langue facile à lire, et nous vous en remercions. »

Portée du projet Bien que les efforts entrepris dans le domaine de la réadaptation aient permis globalement une baisse sensible de l’effectif des rentes et des nouvelles rentes, il n’en va pas de même dans le cas des jeunes et des personnes atteintes dans leur santé psychique. D’où la nécessité d’optimiser le système.

L’objectif de la réforme est d’offrir un soutien individuel aux enfants, aux jeunes et aux assurés atteints dans leur santé psychique, tout en améliorant la coordination avec d’autres assurances (accidents, chômage, responsabilité civile) et en prévoyant de nouvelles règles favorisant la réadaptation et l’aptitude au placement des assurés.

Appréciation du projet dans son ensemble La majorité des participants à la consultation approuvent le projet totalement ou en partie. Leur approbation porte expressément sur trois points : les groupes cibles auxquels sont destinées les nouvelles mesures visant à renforcer le potentiel de réadaptation et à améliorer l’aptitude au placement, l’amélioration de la coordination entre les acteurs impliqués, et l’intention de présenter un projet neutre en termes de coûts. Néanmoins, la majorité des cantons, quelques partis, une partie des associations faîtières de l’économie et deux organisation d’aide aux personnes handicapées réclament davantage de transparence en ce qui concerne les coûts. Ils souhaitent une vue d’ensemble des finances de l’AI, et en particulier des prévisions sur leur évolution au cours des prochaines années qui tiennent compte de toutes les révisions en cours de la loi fédérale sur l’assurance-invalidité (LAI) et d’autres projets de réforme ayant un impact sur l’AI, notamment le programme de stabilisation 2017-2019 de la Confédération, la réforme Prévoyance vieillesse 2020 ainsi que la motion adoptée 13.3990 Schwaller, qui reprend des points importants du projet 1 de la révision 6b de l’AI, lequel avait été classé. En outre, les organisations d’aide aux personnes handicapées demandent une présentation des conséquences financières de ces projets pour les assurés.

Deux tiers des cantons, la majorité des partis et des associations faîtières de l’économie et quelques autres participants insistent sur la nécessité d’économies supplémentaires. Diverses prises de position associent l’exigence de mesures d’économies à des propositions concrètes, en particulier reprendre le projet 3 de la révision 6b (réduction des rentes pour enfant, réduction des frais de voyage, adaptation des conditions donnant droit à une rente [art. 28 LAI]), opter pour un système de rentes linéaire prévoyant une rente entière à partir d’un taux d’invalidité de 80 % et exclure l’octroi d’une rente aux personnes de moins de 25 ou 30 ans.

Appréciation du projet par les différents acteurs Le questionnaire demandait notamment aux participants à la consultation d’exposer leur attitude générale à l’égard de la révision1 ; 105 acteurs ont répondu à cette question (cf. tableau T1).

La majorité des cantons sont favorables ou plutôt favorables au projet de réforme. Ils sont toutefois très nombreux à souligner qu’une mise en œuvre tardive de la révision ne pourrait se faire qu’au prix de ressources financières supplémentaires, notamment pour le personnel.

La majorité des cantons sont favorables ou plutôt favorables au projet de réforme.

Parmi les partis politiques, le PDC et le PS sont plutôt favorables à la révision. Estimant que la réduction de la dette a priorité sur le développement des prestations, le PDC réclame toutefois une diminution de la charge administrative par la séparation nette de la surveillance et de la mise en œuvre. Le PS approuve l’orientation générale de la révision et s’oppose explicitement à l’idée de ne plus octroyer de rentes aux personnes de moins de 30 ans.

Le PBD, le PLR et l’UDC sont défavorables ou plutôt défavorables à la révision. Le PBD demande que l’on étudie la proposition de ne pas verser de rentes aux personnes de moins de 30 ans. Le PLR et l’UDC, doutant pour leur part que l’AI puisse être assainie d’ici 2030, s’opposent en conséquence à l’idée d’accroître la dotation en personnel de ses structures. L’UDC rejette la réforme de l’AI sous cette forme, considérant que l’intensification prévue des efforts de réadaptation et l’amélioration de l’aptitude au placement des jeunes adultes revient à développer les prestations en leur faveur et constitue une incitation indésirable, car on constate dans ce groupe d’âge une augmentation des nouvelles demandes.

La majorité des associations faîtières nationales de l’économie (Société suisse des entrepreneurs, Union syndicale suisse [USS], Travail.Suisse, Fédération des entreprises romandes) sont dans l’ensemble favorables à la révision. L’USS ne précise pas clairement si elle approuve ou rejette le projet, mais elle juge inapproprié de réduire davantage les prestations, étant donné que les personnes en situation de handicap ont toujours de grandes difficultés à reprendre leur emploi ou à en trouver un. Travail.Suisse apprécie que le Conseil fédéral renonce presque totalement aux mesures d’économies draconiennes et aux mesures symboliques pour proposer une révision non spectaculaire, fondée sur des faits concrets, et considère que l’extinction complète de la dette d’ici 2030 est en bonne voie.

L’Union suisse des arts et métiers, plutôt défavorable à la révision, juge positive la définition des groupes cibles, mais estime que le rapport coût-utilité des mesures proposées doit à nouveau faire l’objet d’une analyse approfondie. Comme elle ne croit pas que le déficit structurel de l’AI sera totalement corrigé début 2018, ni que les dettes seront remboursées d’ici 2030, elle ne peut pas se rallier aux objectifs financiers. Elle réclame donc l’adoption définitive des mesures d’économies suspendues dans le cadre du projet 3 de la révision 6b. L’Union patronale suisse, globalement défavorable à l’orientation du projet (tout en approuvant la définition plus précise des groupes cibles), préconise également cette mesure. Pour assainir financièrement l’AI, elle juge impératives des mesures d’économies dans le domaine des prestations.

Parmi les institutions d’assurance, l’Association des caisses de compensation professionnelles et la Conférence des caisses cantonales de compensation voient dans le projet une contribution importante à l’abaissement à long terme du coût de l’AI et, de ce fait, en approuvent l’orientation générale. La Conférence des offices AI, qui explique en détail sa position, approuve l’un des objectifs principaux de la réforme – renforcer le potentiel de réadaptation –, mais critique les prévisions concernant l’assainissement. Elle réclame une séparation systématique de la surveillance et de la mise en œuvre, ainsi qu’une augmentation notable de ses effectifs pour le surcroît de travail issu des nouvelles tâches.

De nombreuses organisations se sont principalement exprimées sur les mesures ou les questions qui touchent les besoins des personnes dont elles défendent les intérêts, mais moins sur la révision dans son ensemble. Pro Infirmis, Inclusion Handicap, l’Association de branche nationale des institutions pour personnes avec handicap (INSOS), l’Association suisse des paraplégiques, la Société suisse de la sclérose en plaques, la Conférence suisse des ligues de la santé (GELIKO), Avanti Donne et la Ligue pulmonaire suisse se sont dites plutôt favorables au projet ; Entraide Suisse Handicap (AGILE) et insieme Suisse plutôt défavorables. Inclusion Handicap et d’autres organisations critiquent le titre de la réforme et auraient préféré « 7e révision de l’AI », suite logique de la série. Inclusion Handicap constate avec satisfaction que le recentrage croissant de l’AI sur la réadaptation a contribué à maintenir des emplois, mais souhaite ne pas surestimer la relation de cause à effet entre l’offensive de la réadaptation et le recul de l’octroi de rentes. Ce recul en effet ne suffit pas pour dire si l’effet voulu – la réinsertion dans la vie professionnelle – a été atteint. Inclusion Handicap critique également l’excès de réglementation. Elle ne voit pas la nécessité d’économiser, puisque les dettes devraient être éteintes d’ici 2030, mais apprécie la neutralité des coûts prévue par le projet.

AGILE se montre plutôt défavorable au projet. Outre une représentation des coûts plus compréhensible et plus transparente ainsi qu’une présentation des conséquences possibles pour les assurés, l’organisation faîtière des personnes handicapées demande un véritable contrôle des effets produits par les mesures mises en place ainsi qu’une réduction du message à l’essentiel. Elle demande en outre que la systématique de la loi soit simplifiée et met en doute la neutralité des coûts. Enfin, Procap et diverses autres organisations d’aide aux personnes handicapées souhaitent que l’on remette en question des termes tels qu’« invalide » et « impotent ».

Les participants non officiels se sont exprimées plutôt sur des mesures considérées isolément que sur la révision dans son ensemble. Néanmoins, sur la base de leurs réponses, il est permis de considérer qu’elles sont en grande majorité favorables au projet. Par exemple, la Fédération des médecins suisses (FMH) soutient l’objectif de la révision, poursuivre l’encouragement de l’intégration, pour laquelle l’implication explicite des médecins traitants constitue un point important.

Pour sa part, le Centre pour une vie autonome craint que les cantons, à qui la RPT a attribué diverses compétences, ne retransfèrent à la Confédération certains coûts (financement des homes, écoles spéciales), l’AI étant à nouveau dans les chiffres noirs.

Appréciation de différentes mesures

Groupe cible 1 : enfants En ce qui concerne les enfants, la réforme de l’AI porte en particulier sur les mesures médicales. Les avis à ce propos sont en majorité positifs ou plutôt positifs : deux tiers des participants qui se sont prononcés sur l’adaptation des prestations pour infirmités congénitales saluent la reprise des critères EAE (efficacité, adéquation, économicité) tels qu’ils sont inscrits à l’art. 32 LAMal pour la prise en charge des prestations remboursées par l’assurance-maladie obligatoire. Les réserves émises se rapportent en particulier au critère d’économicité. La majorité des participants se félicitent aussi de la mise à jour de la liste des infirmités congénitales, même si certains critères sont jugés problématiques.

Groupe cible 2 : jeunes et jeunes assurés atteints dans leur santé psychique La grande majorité des participants approuvent les propositions visant à améliorer l’intégration des jeunes et des jeunes assurés atteints dans leur santé psychique. Les critères d’orientation retenus dans le cadre de la formation professionnelle initiale (FPI), par contre, sont unanimement critiqués. Une partie des cantons et quelques organisations d’aide aux personnes handicapées demandent une participation plus élevée de l’AI, de 50 % au moins, aux offres transitoires cantonales et au case management formation professionnelle (CM FP).

Indemnités journalières La consultation a mis en évidence que les modifications prévues pour les jeunes en matière d’indemnités journalières sont jugées nécessaires pour mieux les intégrer dans la réalité économique et les mettre sur un pied d’égalité avec les jeunes en bonne santé. Le versement d’indemnités journalières d’un montant similaire à celui d’un salaire d’apprenti est vu comme un facteur de motivation important. D’aucuns estiment que ces mesures ne permettent pas d’améliorer les chances des jeunes de trouver une place d’apprentissage ou un emploi. D’autres contestent le montant des indemnités journalières prévu pour les assurés de plus de 25 ans.

La reprise des critères EAE pour les mesures médicales est généralement approuvée.

Système de rentes La majorité des participants approuvent l’introduction d’un système de rentes linéaire. L’argument central en sa faveur est qu’il encourage la ré­­adaptation et qu’il réduit les effets de seuil et les incitations négatives du système actuel. Près d’un tiers des participants s’opposent cependant à un changement de système, arguant notamment que les modèles proposés ne suivent pas rigoureusement le système de rentes linéaire de l’assurance-accidents et que le problème ne réside pas dans les incitations négatives du système de rentes actuel, mais dans le manque de places de travail pour les personnes handicapées. Sur les deux modèles mis en consultation (rente entière à partir d’un taux d’invalidité de 70 % ou de 80 %), l’écrasante majorité se prononce en faveur de la première variante : d’une part, le marché du travail n’offre que peu de places à des taux d’occupation très faibles pour les personnes présentant des capacités fonctionnelles fortement limitées ; d’autre part, une autre variante risque de déplacer les coûts vers le régime des prestations complémentaires et l’aide sociale. Quelques rares participants préfèrent la variante des 80 %, estimant que c’est la seule manière de mettre en place de véritables incitations à travailler et de permettre à l’assurance de faire les économies souhaitées.

Couverture d’assurance-accidents durant les mesures de réadaptation L’introduction d’une couverture accidents pour les assurés qui suivent une mesure de réadaptation ou de réinsertion de l’AI est approuvée de toutes parts, mais les deux modèles mis en discussion – prime par entreprise et prime unique – sont jugés insatisfaisants.

Dans le modèle de la prime par entreprise, les personnes concernées sont assurées aux mêmes conditions et auprès du même assureur que les autres employés de l’entreprise. Les participants craignent ici une hausse massive des primes et un surcroît de travail administratif en cas d’événement dommageable.

Quant au modèle de la prime unique, identique pour toutes les personnes suivant une mesure de réadaptation et indépendante de l’assurance-accidents de l’entreprise, ils la jugent trop compliquée et trop coûteuse.

Il est proposé d’adopter plutôt une solution analogue à l’assurance-accidents des personnes au chômage, créant ainsi une nouvelle branche dans la LAA.

Propositions de révision avancées par les participants

Suppression des rentes ou rentes temporaires pour les jeunes Certains participants à la consultation demandent que l’assurance n’octroie plus de rente aux jeunes de moins de 25 ou même de 30 ans, à l’exception des cas présentant une infirmité congénitale ou une atteinte à la santé dont le degré de sévérité justifie une mise en invalidité durable et un taux d’invalidité d’au moins 70 %.

Plutôt qu’une rente de durée indéterminée, d’aucuns proposent l’octroi d’indemnités journalières ou d’une rente temporaire. Il faudrait simultanément que l’AI fournisse un suivi rapproché. L’idée est de mettre l’accent sur l’accompagnement et la réadaptation précisément pour les jeunes de moins de 30 ans. Il importe pour eux que l’on renforce les instruments existants et que l’on mette en œuvre de façon stricte les nouvelles mesures prévues dans le projet pour les jeunes adultes de moins de 25 ans.

La Commission fédérale pour l’enfance et la jeunesse (CFEJ) rejette par contre fermement cette idée, en dénonçant l’absence d’alternatives : « Les rentes de l’AI constituent un filet social important pour assurer l’existence matérielle des jeunes adultes atteints dans leur santé psychique ou physique qui, malgré tous les efforts d’intégration professionnelle, n’arrivent pas à s’insérer durablement sur un marché du travail devenant de plus en plus compétitif. L’aide sociale, qui prévoit un encadrement et un suivi beaucoup moins rapprochés des usagers, ne saurait en aucun remplacer le rôle actuellement joué par l’assurance-invalidité pour les moins de 30 ans. »

Développement de la contribution d’assistance Diverses organisations estiment qu’un soutien réglementé, fourni par des membres de la famille devrait pouvoir être rémunéré jusqu’à un certain point dans le cadre de la contribution d’assistance. Celle-ci devrait aussi pouvoir couvrir des prestations fournies aux assurés dans le cadre de rapports contractuels avec des personnes morales ou physiques. AGILE propose un modèle d’engagement qui permettrait aux assurés de sélectionner les assistantes et les assistants dans un pool en fonction de leurs besoins.

Le Conseil fédéral a adopté, le 15 février 2017, le message relatif au développement continu de l’AI. Les débats parlementaires sur le projet devraient débuter en 2017.

  • 1. La question était la suivante : « Approuvez-vous l’orientation donnée à la présente réforme de l’AI ? »