Bilan au changement de la législature CHSS n° 1 ⁄ mars 2020

Deux législatures marquées par le développement continu de l’AI

Ces dernières années, les travaux du domaine Assurance-invalidité ont incontestablement été rythmés par le Développement continu de l’AI. La nouvelle législature sera ­vraisemblablement elle aussi marquée par cette révision, dont la mise en œuvre est prévue début 2022.

Au cours de la dernière législature, les activités du domaine Assurance-invalidité ont sans conteste été marquées par la révision globale de la loi sur l’assurance-invalidité (RS 831.20), connue sous le nom de Développement continu de l’AI. Les décisions de la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) ont également été source de modifications des structures normatives. Il a par exemple été nécessaire de revoir la méthode d’évaluation du taux d’invalidité des personnes travaillant à temps partiel. Pour les personnes bénéficiant d’une aide à domicile, les dernières années ont été synonymes d’améliorations. Grâce à une initiative parlementaire, les familles dont les enfants sont gravement malades ou lourdement handicapés disposent désormais d’une meilleure marge de manœuvre financière pour des mesures d’allègement concrètes. Une première évaluation de la contribution d’assistance s’est par ailleurs révélée globalement positive. La Conférence nationale en faveur de l’intégration des personnes handicapées sur le marché du travail, qui s’est déroulée sous la forme de trois journées de travail réparties tout au long de 2017 et présidées par le conseiller fédéral Alain Berset, a constitué une impulsion majeure donnée par l’assurance-invalidité.

La législature actuelle sera également marquée par le développement continu de l’AI. La priorité sera accordée à la mise en œuvre de la révision, dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2022. Il s’agira par ailleurs, suivant l’ordre de priorité fixé à l’art. 74 LAI (organisations d’aide aux invalides), de créer de nouvelles mesures destinées spécifiquement aux personnes atteintes de maladies psychiques (un des groupes cibles du développement continu de l’AI). Dernier point, mais non des moindres, il faudra concevoir et réaliser le quatrième programme de recherche sur l’assurance-invalidité (PR-AI 4).

Développement continu de l’AI Le domaine Assurance-invalidité a été bien occupé par le développement continu de l’AI pendant toute la dernière législature. Le 4 décembre 2015, le Conseil fédéral a lancé une consultation en la matière. Puis, le 15 février 2017, il a adopté le message respective (17.022 ; Conseil fédéral 2017). En 2018, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a traité ce dossier au cours de six séances au total. À la session de printemps 2019, le Conseil national, désigné conseil prioritaire, a débattu du dossier. Ce fut ensuite le tour de la CSSS-E ainsi que du Conseil des États en plénière lors des sessions d’été et d’automne 2019. À la session d’hiver 2019, qui correspondait au début de la nouvelle législature, le projet est passé par une première procédure d’élimination des divergences au Conseil national. Le Conseil des États s’occupera de la dernière divergence durant la session de printemps 2020.

Le projet vise à renforcer le potentiel de réinsertion des assurés et à améliorer leur aptitude au placement en soutenant de manière adéquate et coordonnée les enfants, les jeunes et les assurés atteints dans leur santé psychique. Un grand nombre de mesures sont prévues à cet effet : la mise à jour de la liste des infirmités congénitales, l’adaptation des prestations médicales de l’AI aux critères de l’assurance-maladie, l’extension de la détection précoce et des mesures de réinsertion, l’égalité de traitement au niveau des indemnités journalières pour les assurés suivant une formation financée par l’AI par rapport aux assurés en formation en bonne santé, l’introduction de la location de services, etc. S’y ajoutent des mesures visant à améliorer la coordination de l’AI avec les acteurs impliqués, comme le renforcement de la collaboration avec les employeurs et les médecins traitants, l’optimisation de l’assurance-accident et de l’assurance responsabilité civile et l’introduction d’un système de rentes linéaire (voir CHSS 2/2017).

Lors de leur premier examen, le Conseil national et le Conseil des États ont tous deux suivi en grande partie le message du Conseil fédéral. En ce qui concerne les mesures médicales, ils ont notamment renoncé à donner au Conseil fédéral la compétence d’établir une liste des prestations dont le coût n’est pas pris en charge par l’AI ou l’est seulement à certaines conditions.

Les divergences étaient peu nombreuses et portaient notamment sur la thématique des rentes pour enfant, qui a fait parler d’elle dans les médias également : alors que le Conseil fédéral avait prévu un projet neutre du point de vue des coûts, la majorité du Conseil national a estimé que des économies étaient nécessaires dans l’AI. La chambre basse a donc décidé de réduire de 10 points de pourcentage le montant des rentes pour enfant de l’AI et de l’AVS. Elle a ainsi approuvé une requête restée en suspens à la CSSS-N (révision 6b de I’AI, deuxième volet, partie 3, 11.030). En outre, elle a décidé de remplacer, dans toutes les lois concernées, la notion de « rente pour enfant » par celle d’« allocation parentale ». Le Conseil des États ne partageait pas l’avis du Conseil national et s’est unanimement opposé à ces deux adaptations. Au cours de la procédure d’élimination des divergences de décembre 2019, le Conseil national nouvellement élu a partiellement adopté la position du Conseil des États et a renoncé à une réduction du montant des rentes pour enfant. Il a par ailleurs suggéré au Conseil des États de renommer la rente pour enfant « complément de rente pour les parents ». La CSSS-E recommande à son plénum de maintenir le nom actuel lors de la session de printemps et de l’adapter plus tard dans le cadre d’un vaste remaniement linguistique de la LAI. Elle a adopté un postulat de commission en ce sens (20.3002).

Évaluation du taux d’invalidité des ­personnes travaillant à temps partiel En juillet 2015, le Conseil fédéral a publié son rapport « Assurance-invalidité : évaluation du taux d’invalidité des personnes travaillant à temps partiel » (Conseil fédéral 2015) en réponse au postulat Jans Beat (12.3960), adopté en décembre 2012 par le Conseil national. Ce rapport décrit les différentes méthodes d’évaluation du taux d’invalidité, analyse les raisons des différences de traitement en fonction du statut professionnel de l’assuré et discute les critiques formulées contre cette situation. Vu le poids croissant du travail à temps partiel et l’importance accordée à la conciliation entre famille et travail, le Conseil fédéral a proposé d’optimiser l’application de la méthode mixte dans le cadre de la réglementation actuelle. En février 2016, la Cour européenne des droits de l’homme (CrEDH) est cependant arrivée à la conclusion que la méthode mixte viole l’interdiction de la discrimination (affaire 7186/09, Di Trizio contre la Suisse). Les personnes réduisant leur taux d’occupation en raison d’obligations familiales (avant tout des femmes) seraient en effet indirectement discriminées. Cela signifiait que la suppression ou la réduction d’une rente d’invalidité à la suite d’une révision était contraire à la loi lorsque le passage d’une « activité lucrative à temps plein » à une « activité lucrative à temps partiel associée à des travaux habituels » s’expliquait uniquement par des raisons familiales (la naissance d’un enfant et la réduction du taux d’occupation qui en résulte). Par conséquent, il n’était plus possible d’utiliser la méthode mixte et son modèle de calcul appliqué jusqu’alors ; il a été nécessaire d’adapter l’ordonnance (Mauro/Leuenberger 2018).

Depuis l’entrée en vigueur de cette ordonnance le 1er janvier 2018, un poids égal est accordé aux conséquences d’une atteinte à la santé sur l’exercice d’une activité lucrative et sur l’accomplissement des travaux habituels (tâches ménagères et familiales). Il s’ensuit que de certaines personnes ont désormais droit à une rente ou que leur taux d’invalidité a augmenté. Cette nouvelle réglementation engendre des coûts supplémentaires de l’ordre de 40 millions de francs par an.

Meilleur soutien pour les enfants gravement malades ou lourdement handicapés soignés à la maison En juillet 2016, la CSSS-N s’est penchée sur l’initiative parlementaire « Meilleur soutien pour les enfants gravement malades ou lourdement handicapés qui sont soignés à la maison » (12.470), déposée en 2012 par l’ancien conseiller national Rudolf Joder. Le but principal de ce projet était de soulager les familles qui prodiguent à domicile des soins à leurs enfants gravement malades ou lourdement handicapés. En pratique, il s’agissait d’augmenter le montant du supplément pour soins intenses (SSI) afin que les familles concernées disposent d’une meilleure marge de manœuvre financière et des moyens supplémentaires nécessaires à des mesures d’allègement concrètes. Le projet visait également à ce que le SSI ne soit plus déduit de la contribution d’assistance. En mars 2017, les deux chambres ont accepté de modifier la loi en ce sens (art. 42ter, al. 3, deuxième phrase, et art. 42sexies, al. 1, let. a, LAI). Depuis l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2018, des articles révisés, les familles reçoivent un SSI de 940 à 2370 francs par mois, selon l’ampleur des soins requis. Pour l’AI, cela se traduit par une augmentation des coûts à hauteur de 20 millions de francs par année environ, dont quelque 6,5 millions s’expliquent par le fait que le SSI n’est plus déduit de la contribution d’assistance.

Évaluation de la contribution d’assistance La contribution d’assistance a été introduite lors de la 6e révision de la LAI. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2012 et fait l’objet d’évaluations régulières depuis septembre 2012. Le rapport final de la première phase d’évaluation (portant sur la période de 2012 à 2016) a été publié en juillet 2017. Il a montré que les principaux objectifs ont été atteints : l’autonomie des bénéficiaires a été renforcée, leur situation de soins, leur marge de manœuvre financière et leurs contacts sociaux se sont améliorés. La charge assumée par les proches a été réduite (Guggisberg 2018). Si ce premier bilan s’est révélé positif dans l’ensemble, certaines améliorations peuvent encore être apportées. Il faudrait notamment trouver des moyens de réduire la charge administrative liée à la contribution d’assistance. L’évolution de la contribution d’assistance et les objectifs continueront à être analysés jusqu’à ce que le nombre de ses bénéficiaires se stabilise. La deuxième phase d’évaluation est en cours (période 2017-2020). Un rapport intermédiaire a été publié en automne 2019 (Guggisberg/Bischof 2019) et le rapport final est annoncé pour l’automne 2020.

Conférence nationale en faveur de l’intégration des personnes handicapées sur le marché du travail La Conférence nationale en faveur de l’intégration des personnes handicapées sur le marché du travail, qui s’est tenue les 26 janvier, 18 mai et 21 décembre 2017 (voir CHSS 1/2018 et 2/2018), avait pour origine un postulat (15.3206) de Pascale Bruderer, alors conseillère aux États. La conférence visait à améliorer l’intégration des personnes handicapées sur le marché du travail en permettant aux acteurs concernés de mieux coordonner leurs mesures, d’élargir la portée de celles-ci et de les faire évoluer. Les participants de cette conférence étaient des organisations 
d’employeurs et d’employés, des cantons, des organisations du milieu du handicap, des assurances, des représentants du corps médical et des offices fédéraux.

La première journée de travail s’est concentrée sur la question de savoir où il est nécessaire d’agir en priorité. La deuxième réunion s’est articulée autour des bonnes pratiques ainsi que des facteurs de succès, dans la perspective de transposer ceux-ci dans d’autres cantons et secteurs. Lors de la conférence de clôture, les participants ont adopté une déclaration commune (DFI 2017a). Celle-ci reconnaît que l’intégration sur le marché du travail des personnes en situation de handicap est non seulement un devoir social, mais aussi un moyen de favoriser leur participation à la vie sociale, de pérenniser la mission des organismes de sécurité sociale et de pallier la pénurie de personnel qualifié. Par ailleurs, en adhérant à cette déclaration, les participants se déclarent prêts à soutenir la collaboration, la coordination, le développement de bonnes pratiques, les échanges et le transfert de connaissances au cours des prochaines années.

Les travaux futurs se fonderont sur cette déclaration ainsi que sur les différents exemples de bonnes pratiques et sur les pistes d’action concrètes identifiées (DFI 2017b). Les participants à la conférence se sont dits prêts, dans le cadre de leurs compétences et de leurs possibilités, à soutenir le développement de la mise en œuvre des mesures identifiées.