CHSS n° 3 ⁄ septembre 2019

Collaboration interinstitutionnelle : organisation et programme de travail

Les principaux acteurs étatiques de l’intégration sociale et professionnelle coordonnent leurs activités dans le cadre des instances nationales de la collaboration ­interinstitutionnelle (CII). Dans le prolongement des articles sur la CII publiés précédemment dans la CHSS, cette contribution – la première d’une nouvelle série – rappelle l’organisation de la CII nationale et les projets menés au cours des dernières années.

Trois départements sont membres de la CII nationale : le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), le Département fédéral de l’intérieur (DFI) et le Département fédéral de justice et police (DFJP). La CII est portée par un comité national de pilotage (CNP), un comité national de développement et de coordination (CNDC) et un bureau national permanent.

Au sein du CNP sont représentés l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS), le Secrétariat d’État à la formation, à la recherche et à l’innovation (SEFRI), le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), le Secrétariat d’État aux migrations (SEM), la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique (CDEP), la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP), l’Association des villes suisses et l’Association des communes suisses. Le président du CNDC siège également au CNP.

Les membres du CNDC sont l’Association des offices suisses du travail (AOST), la Conférence suisse des directrices et directeurs de l’orientation professionnelle, universitaire et de carrière (CDOPU), la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS), la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents (Suva), la Conférence suisse des offices de la formation professionnelle (CSFP), la Conférence des offices AI (COAI), l’Initiative des villes pour la politique sociale ainsi que la Conférence des délégués à l’intégration (CDI).

La présidence du CNP et celle du CNDC changent tous les deux ans. Pour le CNP, elle est assumée par l’un des offices fédéraux compétents et, pour le CNDC, par l’une des organisations cantonales participantes. En 2017 et en 2018, la présidence du CNP a été assumée par le SEM, et celle du CNDC par la CDI.

Pour 2019 et 2020, le CNP est présidé par le SECO, et le CNDC par l’AOST.

Optimisation des structures de la CII Lorsqu’il a assuré la présidence de la CII en 2013 et 2014, l’OFAS a constaté que l’organisation et la structure de la CII devaient être améliorées. Sur la base de ce constat, une évaluation a été mandatée en 2015 afin de vérifier l’efficacité des projets mis en œuvre par la CII, l’adéquation de l’organisation ainsi que la répartition des tâches et des compétences telles qu’elles sont fixées dans la décision de 2010 instituant la CII (DFE/DFI 2010). Il en est ressorti que les organes de la CII remplissaient dans l’ensemble leurs objectifs, mais que des améliorations étaient nécessaires sur certains plans (Egger/Egger-Mikic 2016).

En réponse à ces évaluations, le CNP a renforcé les objectifs, les priorités et la méthode de travail des comités nationaux et a présenté un programme de travail. Il a également précisé les responsabilités et les compétences des comités, clarifié le financement des projets de la CII, et proposé d’instituer un secrétariat permanent (direction du bureau national de la CII) (DFI et al. 2017).

Les structures de la CII ont par ailleurs fait l’objet de discussions au niveau politique. Partant du constat que les structures nationales de la CII ne seraient, selon l’évaluation, pas en mesure de coordonner les activités menées au niveau cantonal et qu’elles seraient donc superflues, la conseillère nationale Verena Herzog a déposé le 30 septembre 2016 une motion (16.3843) demandant la dissolution de ces structures. Se référant au souhait de tous les acteurs de poursuivre la CII nationale et prenant l’engagement d’améliorer les structures dans le cadre des ressources disponibles, le Conseil fédéral a convaincu une majorité du Conseil national de rejeter la motion le 18 septembre 2018. Après l’échec de la première intervention visant à supprimer la CII nationale, la conseillère nationale Herzog a déposé dès le 28 septembre 2018 une nouvelle motion (18.4054) demandant que les ressources soient gelées au niveau de 2017 et que les structures soient maintenues en l’état et ne soient pas complexifiées. Le Conseil fédéral a également rejeté cette demande tout en rappelant que les améliorations seront apportées dans la limite des ressources disponibles et que la nouvelle direction du bureau de la CII qui a été recommandée par l’évaluation sera financée sur la base des ressources en personnel existantes des partenaires de la CII. Cette deuxième motion est encore pendante devant les chambres.

Répartition des tâches et des compétences Parmi les objectifs de la CII figurent le transfert de connaissances ainsi que le développement et la coordination des tâches et des processus aux interfaces entre les institutions concernées. L’idée est, en particulier, de coordonner plus efficacement les mesures et l’offre des différents acteurs de la formation et de l’intégration professionnelles dans l’intérêt des bénéficiaires.

Les tâches de stratégie politique relèvent du CNP. Ce dernier, en accord avec les directions des départements concernés, définit le cadre général de la collaboration dans le domaine de l’intégration au travail et dans la formation. Quatre fois par an, il s’informe de l’état d’avancement des projets et discute des questions transversales pertinentes.

Sur la base des décisions stratégiques du CNP, le CNDC promeut la mise en œuvre et le développement de la CII.

Le bureau national soutient quant à lui les deux comités sur le plan technique et organisationnel. Il élabore les bases de travail, accompagne les projets pilotes et les projets de recherche spécifiques à la CII, et organise l’échange d’informations et le transfert de connaissances entre les acteurs pertinents, surtout entre les cantons et les institutions de la CII.

Agendas 2017 et 2018 Pour 2017 et 2018, la CII s’est fixé les priorités suivantes :

  • Professionnaliser la coordination et la collaboration, et présenter des exemples parlants de déploiement aux interfaces des mesures d’intégration, notamment de l’assurance-chômage et des services publics de l’emploi, de l’aide sociale, de l’AI ainsi que dans le domaine de la migration et de la formation professionnelle.
  • Renforcer l’intégration dans la formation et sur le marché du travail pour les bénéficiaires de l’aide sociale appartenant à des groupes cibles menacés, les personnes atteintes dans leur santé, les adultes peu qualifiés ainsi que pour les adolescents et jeunes adultes, les personnes admises à titre provisoire et les réfugiés reconnus (accent sur les compétences de base et la certification professionnelle).
  • Sensibiliser et renforcer la collaboration entre les acteurs centraux dans le domaine de la santé et de la sécurité sociale.

En accord avec ces trois priorités, les organes nationaux de la CII ont été associés à sept projets, dont cinq se sont achevés en mai 2019 et deux sont encore en cours. Ces projets sont présentés ci-après.

  • Dans le cadre de l’étude pilotée par l’OFAS (Schmidlin et al. 2017), des champs d’action ont été définis et des recommandations ont été formulées afin d’accompagner de manière plus ciblée les jeunes entre 16 et 25 ans atteints dans leur santé lors de la transition entre la scolarité obligatoire et l’apprentissage. Si une partie des propositions peut déjà être mise en œuvre sur la base du droit en vigueur, l’autre partie ne pourra l’être qu’avec les modifications apportées par le Développement continu de l’AI (17.022 ; cofinancement du case management Formation professionnelle au niveau cantonal et cofinancement d’offres transitoires cantonales par l’AI).
  • Le SECO a fait élaborer un catalogue des interfaces existantes entre l’assurance-chômage et ses partenaires institutionnels dans le domaine de l’intégration professionnelle. L’objectif de l’étude était de recenser les points sur lesquels il existe un besoin commun de clarification. L’identification et la description des défis rencontrés aux interfaces problématiques ont été consignées dans une fiche d’information accompagnée d’une proposition de solution. L’étude a été publiée au printemps 2019 (Mattmann et al. 2019).
  • Une enquête menée sous la direction du SEFRI auprès des organes cantonaux de la CII a montré que seule une minorité des personnes interrogées expriment avoir besoin d’informations sur la certification professionnelle pour adultes. Afin d’accroître le taux de titres de la formation professionnelle initiale des adultes ne disposant d’aucune qualification sur le marché du travail, le SEFRI mène néanmoins depuis 2018 une campagne de sensibilisation à ce sujet (www.formationprofessionnelleplus.ch).
  • Étant donné l’importance centrale des compétences linguistiques pour la formation et l’intégration professionnelles des migrants, le SEM a développé, à l’intention des migrants adultes, le programme fide pour la promotion de l’apprentissage des langues. Fin 2017, il a mis en place le passeport des langues et l’attestation des compétences linguistiques fide (www.fide-info.ch). Les partenaires de la CII ont participé à la discussion et au développement de ces documents dans le cadre d’un groupe de travail.
  • En étroite collaboration avec la Suva, l’AI et l’aide sociale, le CNDC a mené des clarifications concernant la couverture en cas d’accident durant les stages et les programmes d’intégration professionnelle. Les enseignements tirés de l’arrêt du Tribunal fédéral sur l’obligation d’assurance (8C_116/2015) ont été mis à jour par le CNDC pour les institutions actives dans le domaine de l’intégration professionnelle ainsi que pour les autorités chargées de l’aide sociale et les offices AI. En outre, la Suva a entrepris d’adapter une recommandation destinée aux assureurs contre les sinistres, qui vaut également pour les assureurs privés. Les partenaires de la CII ont harmonisé la communication relative à la couverture d’assurance, ce qui a permis de réduire les incertitudes qui existaient sur cette question.
  • Un état des lieux concernant la phase de transition I des adolescents et des jeunes adultes arrivés tardivement en Suisse (Stutz et al., en prép.) a été réalisé dans le cadre de la seconde phase de l’agenda intégration suisse. L’objectif était de déterminer le nombre d’adolescents et de jeunes adultes arrivés tardivement en Suisse qui ne relèvent pas du domaine de l’asile et qui ont besoin de suivre une formation. Il s’agissait aussi d’identifier les besoins et les difficultés en la matière ainsi que les actions requises et les améliorations possibles. Cet état des lieux indique combien de jeunes ont immigré en Suisse ainsi que leur origine, la durée et le motif de leur séjour. Leur formation et leur situation professionnelle ont en outre été analysées. Il en ressort que les femmes immigrées se trouvent plus souvent dans des situations dites « NEET » (ni formation, ni diplôme, ni travail), que les besoins de formation des parents sont plus grands que ceux des personnes sans enfants, que l’obstacle de la langue a été fortement sous-estimé, que les « classes d’intégration » jouent un rôle important et que le taux de recours à l’aide sociale est très faible (sans asile).
  • Il est important que l’employabilité des réfugiés reconnus et des personnes admises à titre provisoire soit clarifiée suffisamment tôt afin que les différents partenaires de la CII (encouragement de l’intégration, aide sociale, formation professionnelle, autorités du marché du travail) puissent les diriger de manière ciblée vers une activité professionnelle. L’art. 53, al. 5, de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration prévoit une clarification de ce type lorsqu’un réfugié reconnu ou une personne admise à titre provisoire est annoncé au service public de l’emploi. Afin d’encourager l’intégration de manière ciblée, le SEM développe actuellement, en accord avec les partenaires de la CII, des instruments qui doivent permettre de mieux identifier le potentiel des réfugiés reconnus ou des personnes admises à titre provisoire. Ces instruments recenseront les ressources linguistiques, les ressources en matière de formation et d’expérience, les ressources de santé, les ressources sociales et les ressources motivationnelles des personnes concernées. Après une phase de test dans six cantons pendant le premier semestre 2019, l’instrument définitif sera disponible pour tous les partenaires à partir de l’automne 2019.

En plus des projets spécifiques à la CII, certains partenaires de la CII nationale ont été associés à des projets impliquant d’autres acteurs, mais dont les résultats et les enseignements sont aussi intéressants pour les autres partenaires de la CII. Outre le Développement continu de l’AI, l’échange de données et la collaboration au sein de la CII, ces projets portaient principalement sur l’intégration professionnelle des groupes vulnérables (CII 2019).

Résumé La coordination entre les partenaires de la CII est maintenant bien plus étroite. Grâce aux échanges réguliers et structurés entre les membres du bureau national, du CNP et du CNDC, les acteurs ont été informés régulièrement de l’état d’avancement des projets des différents offices. Les structures et les processus rationalisés de la CII nationale facilitent en outre les échanges entre les partenaires, leur permettant de s’informer des résultats des projets et des mesures à adopter sur cette base.