CHSS n° 2 ⁄ juin 2017

Allocations familiales : coûts de la réglementation et propositions d’amélioration

En 2015, 5,6 milliards de francs d’allocations familiales ont été versés en Suisse au titre de la LAFam, occasionnant des coûts administratifs de 278 millions de francs pour les ­entreprises. Des améliorations ponctuelles ou une refonte du système permettraient cependant de ­diminuer le montant de ces frais.

Comme l’attractivité d’un pôle économique dépend largement de la densité et de la qualité de la réglementation étatique, le Conseil fédéral a décidé d’évaluer plusieurs réglementations dans le cadre de son programme d’action 2016-2019 pour l’allègement des tâches administratives des entreprises. Il s’agit d’estimer le coût de ces réglementations pour les entreprises et de proposer des mesures pour les réduire. Dans le domaine des allocations familiales, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a chargé l’Institut d’études économiques de Bâle (IWSB) d’effectuer un check-up. Loin de remettre en question l’utilité des allocations, cette étude a pour vocation de passer au crible les coûts administratifs occasionnés par la réglementation dans les entreprises.

Exception faite du domaine agricole, les allocations familiales ont été réglées en 2009 par la loi fédérale sur les allocations familiales (LAFam). Elles sont versées afin de diminuer la charge financière des parents, de la naissance de leurs enfants jusqu’à leur 16e année ; lorsque ceux-ci ont entre 16 et 25 ans, les parents reçoivent des allocations de formation professionnelle. La loi fixe le montant minimum des allocations. Leur financement provient essentiellement des cotisations sociales versées par les employeurs, dont le montant est déterminé par chaque caisse de compensation pour allocations familiales (CAF). Vu que les effectifs des entreprises affiliées ont des structures très différentes d’une CAF à l’autre1, les taux de cotisation varient aussi beaucoup d’une caisse à l’autre.

Les coûts de réglementation étudiés ici englobent toutes les dépenses qui résultent pour les indépendants et les employeurs des lois et prescriptions régissant les allocations familiales. Seuls sont pris en compte les coûts qui ne sont pas imputables à d’autres réglementations et qui ne relèvent pas de l’activité de l’entreprise. Notons que la LAFam accorde également une place importante à la réglementation cantonale, à laquelle il faut ajouter les conventions internationales et les dispositions des caisses de compensation pour allocations familiales, d’où la complexité de la réglementation. Dans certains cantons, le montant des allocations familiales est p. ex. légèrement plus élevé que celui fixé dans la loi, ce qui peut entraîner une augmentation des charges administratives pour les entreprises lorsque deux parents exercent une activité professionnelle dans des cantons différents. Compte tenu de l’évolution sociale et économique, le nombre de cas dont le traitement est exigeant augmente.

Coûts de la réglementation Les charges administratives générées par la réglementation sur les allocations familiales peuvent être regroupées en dix domaines, qualifiés d’obligations d’agir (OA ; cf. tableau T1), dont plusieurs concernent la répartition des tâches et des compétences décisionnelles en matière d’évaluation et de justification des allocations. En général, les décisions sont prises par les CAF ; les entreprises leur transmettent les informations nécessaires lors de l’inscription (OA 2) ou de la notification de changements de la situation familiale d’un collaborateur (OA 3).

Les entreprises auxquelles la tenue des dossiers a été déléguée, qui sont l’exception (quelque 1500 entreprises dans toute la Suisse), examinent elles-mêmes les demandes d’allocations familiales de leurs employés (OA 4) et informent ensuite la CAF de leur décision (OA 9). La délégation de la tenue des dossiers est une forme de coopération entre des grandes entreprises et des CAF mise en place avant l’introduction de la LAFam et qui n’est pas réglementée dans cette dernière.

En 2015, le montant des coûts engendrés pour les entreprises par la réglementation sur les allocations familiales s’est élevé à 278 millions de francs. Les contributions aux charges administratives des CAF constituent avec 54 % l’essentiel de ces coûts (cf. graphique G1). Ces charges comprennent l’examen du droit aux cotisations mais également d’autres tâches, notamment la gestion des finances. De manière générale, on peut partir du principe que l’évaluation des demandes représente une partie importante des charges globales des caisses de compensation. La communication de changements dans la situation familiale des collaborateurs (OA 3) représente quant à elle 13 % des coûts de la réglementation, et la participation à l’élaboration de la demande (OA 2) 11 %. Autres obligations d’agir qui engendrent des coûts significatifs : le versement des cotisations sociales aux CAF (OA 5 : 6 %) et le versement des allocations familiales aux employés (OA 6 : 5 %). Les entreprises auxquelles la tenue des dossiers a été déléguée ne consacrent pour leur part que 2 % des coûts de la réglementation à l’examen du droit aux allocations. En revanche, leurs coûts par bénéficiaire sont comparables à ceux des entreprises comptant 250 employés ou plus.

Examen du droit aux allocations : une procédure onéreuse Comme le montre le découpage par obligation d’agir des coûts engendrés par la réglementation, l’examen du droit aux allocations est une procédure particulièrement onéreuse qui comporte, d’une part, l’examen en lui-même et, de l’autre, la transmission à la CAF des informations nécessaires pour cet examen.

Le droit aux allocations familiales dépend d’une série de critères que les parents doivent remplir pour les obtenir. Les employeurs récoltent les informations nécessaires et les transmettent à la CAF. En général, ils soutiennent leurs collaborateurs en vérifiant p. ex. si les formulaires ont été dûment remplis. Les données nécessaires à l’évaluation portent sur l’enfant, chacun de ses parents et leur situation professionnelle respective (employeur, lieu de travail, salaire, etc.) et permettent de déterminer non seulement si l’enfant remplit les conditions d’âge et de formation pour obtenir des allocations, mais aussi si le père ou la mère y a droit. Si les parents travaillent dans deux cantons où les montants des cotisations familiales diffèrent, ils peuvent déposer dans l’un des cantons une demande dite d’allocation différentielle afin de maximiser les montants versés.

Mesures d’amélioration Un groupe d’experts composé de quatorze personnes représentant des entreprises, des sociétés fiduciaires et des CAF s’est penché sur diverses mesures d’amélioration qui pourraient faire diminuer les coûts. Il a recommandé de mettre en œuvre les six mesures suivantes.

  • A l’heure actuelle, il existe trois types de CAF : les CAF cantonales (une par canton), les caisses professionnelles (rattachées aux caisses de compensation AVS d’associations économiques), et les CAF autonomes. Les entreprises doivent s’affilier à une CAF dans chacun des cantons où elles sont implantées, ce qui peut entraîner des redondances. Si, p. ex., une entreprise est affiliée à une caisse professionnelle qui, dans ce canton, ne possède pas de caisse de compensation pour les allocations familiales, elle doit s’affilier à la CAF cantonale. A l’avenir, les succursales cantonales d’une entreprise devraient pouvoir s’affilier à la CAF du siège de cette entreprise. En outre, toutes les caisses professionnelles et CAF autonomes devraient être autorisées à officier en qualité d’organe de décompte de la CAF cantonale, permettant ainsi aux entreprises de régler toutes leurs cotisations sociales par le biais de leur caisse professionnelle.
  • Tous les jeunes âgés de 16 ou 17 ans devraient recevoir des allocations de formation professionnelle, sans examen préalable. Il n’y aurait ainsi plus besoin de remettre et de vérifier les attestations de formation. Notons, toutefois, que cette mesure entraînerait à une augmentation des allocations à verser.
  • Pour savoir si un enfant bénéficie déjà d’allocations familiales, les entreprises auxquelles la gestion des dossiers a été déléguée doivent actuellement s’adresser à leur CAF, qui consulte le registre des allocations familiales pour leur répondre. Ces entreprises devraient pouvoir consulter elles-mêmes le registre des allocations familiales. Cela impliquerait cependant que la délégation de la tenue des dossiers soit légalement définie et réglementée.
  • Actuellement, chaque CAF possède son propre formulaire d’inscription. Ces formulaires devraient être standardisés par le biais d’une harmonisation volontaire entre les CAF.
  • Actuellement, les tâches des entreprises sont réglementées différemment d’un canton à l’autre. Dans certains, l’obligation des entreprises se borne à fournir les données nécessaires au formulaire de demande de leurs employés. Il faudrait mieux informer les entreprises afin qu’elles sachent précisément quel soutien elles doivent offrir à leurs employés lorsqu’ils demandent des allocations.

Les économies que ces améliorations permettraient de réaliser sont difficiles à chiffrer, dans la plupart des cas. Celles que devrait engendrer le droit inconditionnel aux allocations de formation professionnelle pour les jeunes âgés de 16 ou 17 ans sont les plus simples à estimer. Avec cette mesure, les coûts de la réglementation baisseraient de l’ordre de 800 000 francs, mais les coûts globaux du système, eux, augmenteraient davantage, car la mesure a pour effet d’accroître le nombre des allocataires. Ce surcoût, estimé à quelque 30 millions de francs, devrait être financé, du moins à court terme, par une majoration des cotisations salariales payées par les employeurs.

Proposition de refonte du système En complément des mesures d’amélioration qui ont été évoquées, les auteurs de l’étude présentée ici esquissent deux variantes de refonte globale du système des allocations familiales qui permettraient de diminuer significativement les coûts engendrés par la réglementation. Le potentiel d’économies est estimé à 50 voire 70 %. Les deux variantes prévoient une simplification notable de l’examen du droit aux allocations, dans la mesure notamment où celui-ci serait disjoint de la situation professionnelle des parents. L’employeur n’aurait plus à transmettre des informations ni à verser des allocations familiales, mais le financement continuerait de reposer principalement sur les cotisations sociales des employeurs.

La solution la plus simple et la plus efficace s’appuie sur les informations et les coordonnées bancaires dont disposent les caisses-maladie et qui permettent d’identifier chaque enfant qui vit en Suisse2. Le fait de verser les allocations par le biais de la caisse-maladie sur le compte utilisé pour le paiement des primes rend superflue la détermination du parent ayant droit aux allocations. Le seul document que les parents devraient fournir est l’attestation de formation pour les jeunes en formation. Le droit aux allocations n’étant plus sujet à vérification, les CAF perdraient leur fonction principale. Les employeurs verseraient leurs cotisations sociales à leur caisse de compensation en même temps que celles pour le 1er pilier. Une nouvelle unité centrale publique, à mettre en place, calculerait le montant des allocations de façon à ce que le système soit en équilibre et procèderait au transfert financier entre les caisses de compensation et les caisses-maladie. Le système n’exclurait ni les différences cantonales quant au montant des allocations et des cotisations, ni les allocations versées par les cantons aux personnes sans activité professionnelle. N’ayant pas à prendre de décision stratégique, l’unité centrale aurait une fonction purement technique, ce qui permet de garder des coûts limités.

Si l’intégration au système des caisses-maladie ne devait pas être possible, une solution alternative consisterait à verser les allocations familiales pour moitié à chacun des parents, sauf lorsque l’un d’eux élève seul leurs enfants. Si cette deuxième solution permet également de supprimer les charges importantes liées à l’examen du droit aux allocations, elle impliquerait en revanche de saisir deux fois plus de coordonnées bancaires.

Conclusion L’étude avance plusieurs possibilités de réduire les coûts engendrés par la réglementation dans le domaine des allocations familiales. Plus le système est remanié en profondeur, plus le gain en efficacité est important. Notons que, du point de vue des entreprises individuelles, le moyen de réaliser les plus grandes économies consiste à opter pour une CAF dont les taux de cotisation sont moins élevés. Par ailleurs, une libéralisation du système conduirait à une harmonisation des taux de cotisations sociales, ce qui aurait des répercussions plus ou moins fortes, voire négatives, sur les coûts des différentes entreprises.

  • Bibliographie
  • Perrez, Josef ; Braun-Dubler, Nils ; Gmünder, Markus (2017) : Regulierungs-Checkup im Bereich der Familienzulagen (en allemand avec résumé en français) ; [Berne : OFAS]. Aspects de la sécurité sociale ; rapport de recherche n° 2/17 : www.ofas.admin.ch > Publications & Services > Recherche et évaluation > Rapports de recherche.
  • 1. Dans certains cantons, ces différences sont toutefois corrigées par une compensation des charges.
  • 2. Il serait nécessaire de prévoir une solution spéciale pour les enfants se trouvant à l’étranger et ayant droit à des allocations, mais ces cas de figure sont marginaux.