En Suisse, les parents consacrent des dépenses importantes à la garde de leurs enfants dans des crèches ou des structures parascolaires. Pour soulager les familles, la Confédération soutient financièrement les cantons et les communes qui augmentent leurs subventions à l’accueil extrafamilial des enfants. Une évaluation a examiné l’effet de ces nouvelles aides financières.
En un coup d’œil
- Les dépenses pour l’accueil extrafamilial dans les structures d’accueil collectif de jour, les structures parascolaires et les familles de jour représentent une charge financière conséquente pour de nombreuses familles.
- Depuis 2018, la Confédération verse des aides financières aux cantons et aux communes qui augmentent leurs subventions à l’accueil extrafamilial des enfants.
- L’intérêt pour les aides financières de la Confédération est grand. Fin 2021, quatorze cantons avaient déposé une demande pour en bénéficier.
- Le montant que la Confédération verse à un canton dépend de l’ampleur de l’augmentation des subventions sur son territoire. Cette augmentation peut se faire par le biais des cantons, des communes et des contributions des employeurs prescrites légalement.
- Le montant des contributions (prévues) de la Confédération sur une durée de trois ans va d’environ 0,5 million à 42 millions de francs.
Pour de nombreuses familles en Suisse, les dépenses liées à l’accueil extrafamilial des enfants dans les structures d’accueil collectif de jour, les structures parascolaires et les familles de jour (désormais qualifiées d’« accueil extrafamilial des enfants ») représentent toujours une charge financière conséquente. Elles conduisent souvent les parents – surtout les mères – à réduire leur taux d’occupation. De plus, les enfants issus de familles socialement défavorisées, pour lesquels la formation, l’accueil et l’éducation de la petite enfance seraient particulièrement profitables, sont précisément ceux qui utilisent moins que la moyenne les offres d’accueil extrafamilial, ce qui peut avoir des répercussions négatives sur leurs chances de formation (COFF 2021).
C’est pourquoi le Conseil fédéral et le Parlement ont pris des mesures concernant le financement de l’accueil extrafamilial des enfants. Depuis le 1er juillet 2018, la Confédération verse, sur la base de la loi fédérale sur les aides financières à l’accueil extra-familial pour enfants, des contributions financières aux cantons et aux communes qui augmentent leurs subventions et réduisent ainsi les frais à la charge des parents. Les cantons peuvent solliciter les aides financières de la Confédération en déposant une demande. Le programme est limité à cinq ans et doté d’un crédit d’engagement de 180 millions de francs.
Questions étudiées
L’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) a chargé les deux bureaux de recherche INFRAS et Evaluanda de procéder à l’évaluation des nouvelles aides financières. Trois questions principales ont été examinées :
- Les aides financières incitent-elles les cantons et les communes à augmenter leurs subventions ?
- Comment les cantons et les communes mettent-ils en œuvre les augmentations de subventions ?
- Dans quelle mesure cela permet-il de réduire les frais à la charge des parents pour la garde de leurs enfants par des tiers ?
Sur la base des réponses à ces questions, l’équipe d’évaluation a examiné l’adéquation, l’efficience et l’efficacité des dispositions légales de la Confédération et formulé des recommandations pour la conception des futures aides financières dans le domaine de l’accueil extrafamilial des enfants.
Méthodologie
Une combinaison de méthodes de recherche quantitatives et qualitatives a été choisie pour répondre aux questions de l’évaluation. Les principales composantes méthodologiques de l’évaluation sont les suivantes :
- une analyse des demandes d’aide financière de quatorze cantons et des données correspondantes dans la base de données de l’OFAS ;
- des entretiens avec 19 représentants de cantons ayant formulé ou non une demande d’aide financière ;
- des études de cas avec des modèles de calcul pour différents ménages dans cinq communes, et
- un atelier réunissant des représentants de la Confédération, des cantons et des communes.
Un effet incitatif globalement limité pour les cantons et les communes
Les aides financières de la Confédération ont suscité un grand intérêt de la part des cantons. Au total, quatorze cantons avaient déposé une demande fin 2021 et d’autres devraient suivre d’ici fin 2023. De nombreux cantons avaient déjà inscrit le financement de l’accueil extrafamilial des enfants à l’ordre du jour politique et mis en route ou adopté des projets de loi correspondants. Les aides financières sont arrivées à point nommé et dans des conditions propices. Comme ces cantons auraient augmenté les subventions publiques même sans les aides financières de la Confédération, l’effet incitatif de ces dernières doit être considéré comme faible dans l’ensemble. Malgré ces effets d’aubaine, les aides financières ont eu un effet positif dans près de deux tiers des cantons, par exemple en facilitant l’acceptation des projets cantonaux ou communaux ou en accélérant leur mise en œuvre. Dans certains cas, les aides financières ont entraîné une augmentation des subventions plus importante que prévu initialement.
Dans l’ensemble, les résultats de l’évaluation montrent clairement que le subventionnement de l’accueil extrafamilial des enfants représente un poste de dépenses important pour nombre de cantons et de communes. Les subventions sont augmentées lorsqu’il existe une volonté politique de le faire et que le financement peut être garanti à long terme, même sans l’aide financière temporaire de la Confédération. Dans certains cantons qui accordaient déjà des subventions substantielles, une nouvelle augmentation n’était pas envisageable. Pour d’autres cantons ou communes, les aides financières sont arrivées trop tôt, car la priorité actuelle est de développer l’offre plutôt que de réduire les frais à la charge des parents.
Persistance des disparités dans le niveau des subventions
Lors du dépôt de leur demande d’aide financière, les cantons doivent indiquer l’ensemble des dépenses consacrées à l’accueil extrafamilial des enfants dans les structures d’accueil collectif de jour, les structures parascolaires et les familles de jour. Pour cela, ils sont tenus d’additionner les dépenses des communes, du canton et, le cas échéant, des employeurs afin d’obtenir un montant total pour l’année de référence précédant l’augmentation prévue des subventions. Le graphique 1 montre que les dépenses annuelles consacrées à l’accueil extrafamilial des enfants sont très hétérogènes d’un canton à l’autre et que ces écarts subsistent même après l’augmentation (prévue) des subventions. En chiffres absolus, les cantons de Zurich et de Vaud sont, de loin, ceux qui consacrent le plus de moyens financiers à l’accueil extrafamilial des enfants.
Rapportées au nombre d’enfants âgés de 0 à 12 ans résidant dans le canton, les dépenses sont les plus élevées dans le canton de Bâle-Ville, suivi par les cantons de Vaud, Zurich et Berne. L’analyse des données montre en outre que les cantons qui versent déjà des subventions comparativement élevées tendent à augmenter davantage leurs subventions par enfant que les autres.
Un autre indicateur intéressant est la part des subventions à l’accueil extrafamilial des enfants dans la production économique globale (PIB) du canton. Dans la majorité des cantons examinés qui ont déposé une demande d’aide financière, cette part est inférieure à 0,1 % du PIB, même après l’augmentation des subventions. Dans quatre cantons (BE, BS, FR et ZH), cette part est supérieure à 0,2 % du PIB ; dans un canton (VD), elle atteint 0,6 % du PIB. À titre de comparaison, les pays de l’OCDE ont en moyenne affecté 0,6 % de leur PIB rien qu’à l’accueil des enfants de 3 à 5 ans (OCDE 2019).
Des effets très variables sur la réduction des frais à la charge des parents
Les effets des aides financières ne peuvent pas encore être évalués de manière définitive, car plusieurs demandes cantonales n’ont été déposées que récemment et, dans certains cas, seules les augmentations de subventions prévues sont connues, mais pas les augmentations effectives. Sur la base des informations contenues dans les demandes, des entretiens et de l’analyse approfondie des données, on peut considérer que la réduction des frais de l’accueil extrafamilial à la charge des parents varie fortement d’un canton à l’autre et que des différences importantes peuvent exister au sein d’un même canton. Comme les communes jouent souvent un rôle clé sur ce plan, l’effet de la hausse des subventions sur les dépenses des ménages a été illustré en prenant l’exemple de cinq communes (voir graphique 2).
Par exemple, les dépenses annuelles d’un ménage à revenu moyen pour la garde de leurs deux enfants dans une crèche deux jours par semaine chacun ont pu être réduites de près de 15 000 francs à Worb (BE). Cela s’explique par le fait que le subventionnement dans les crèches était auparavant contingenté à 20 places d’accueil et que l’augmentation des subventions a permis à tous les parents de profiter des bons de garde cantonaux. Les dépenses des ménages pour la garde de leurs enfants par des tiers à Worb sont désormais les deuxièmes plus basses des communes étudiées. Elles restent néanmoins deux fois plus élevées qu’à Vevey (VD), où une augmentation du rabais destiné aux fratries n’a que légèrement réduit les dépenses des parents.
Une conception controversée et des appels à un changement de paradigme
Les entretiens menés avec 19 représentants de cantons ayant déposé ou non une demande ont permis de connaître de manière différenciée leur jugement sur le nouvel instrument des aides financières. Le bilan des personnes interrogées est mitigé. Les critiques portent notamment sur la limitation des aides financières à trois ans, sur la période trop courte de cinq ans prévue par la loi fédérale et sur l’absence de garantie que les moyens mis à disposition seront suffisants pour tous les cantons, car l’incertitude quant au montant finalement versé à un canton affecte la sécurité de la planification. Le point le plus souvent critiqué est toutefois la charge administrative liée au dépôt et au traitement des demandes, en particulier la charge de travail importante qu’implique la collecte annuelle des données auprès des communes. De nombreux cantons souhaitent un instrument plus simple, avec des réglementations et des données moins détaillées. Lors des entretiens et de l’atelier, les cantons ont clairement exprimé leur souhait d’un changement fondamental de stratégie dans le sens d’un financement permanent par la Confédération.
Bilan et recommandations
Pour les futures aides financières de la Confédération, il ressort de l’évaluation qu’il serait judicieux de mettre plus clairement en évidence, au niveau de la loi, les effets visés par les aides financières, et notamment leur additionnalité, de façon à réduire les effets d’aubaine. Compte tenu à la fois du faible effet incitatif des aides financières et de la nécessité toujours aussi importante de réduire la charge financière conséquente que représente pour les familles la garde de leurs enfants par des tiers, les évaluateurs estiment qu’un changement fondamental de stratégie s’impose et que le maintien des aides financières sous leur forme actuelle n’est pas recommandé. Même une adaptation de certaines modalités – comme la prolongation des aides financières de trois à cinq ans – ne serait pas suffisamment efficace. Sur la base des résultats des analyses, des entretiens et de l’atelier, l’équipe d’évaluation recommande de repenser fondamentalement le rôle de la Confédération dans le financement de l’accueil extrafamilial des enfants et d’examiner la transformation des aides financières en un financement fédéral permanent. L’accueil extrafamilial des enfants relève aujourd’hui de la compétence des cantons et des communes, raison pour laquelle le passage à un financement commun par les communes, les cantons et la Confédération constituerait un changement de paradigme qui impliquerait d’adapter les bases légales.
Bibliographie
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