8. Oktober 2021
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Neues Bundesgesetz für Jugendschutz bei Filmen und Videospielen

Der Bundesrat will Minderjährige besser vor ungeeigneten Medieninhalten schützen. Alterskennzeichnungen und Alterskontrollen für Filme und Videospiele sollen schweizweit ein­heitlich geregelt werden. Der Nationalrat hat dem Gesetzesentwurf in der Sommer­session mit wenigen Anpassungen zugestimmt.

Auf einen Blick

  •  99 Prozent der 12- bis 19-Jährigen besitzen ein Smartphone. Sie sind im Durchschnitt täglich 3 Stunden und 10 Minuten online; am Wochenende länger.
  • 51 Prozent aller 6- bis 13-Jährigen nutzen mindestens einmal pro Woche ein Handy. 42 Prozent verwenden regelmässig ein Tablet und 64 Prozent sind regelmässig im Internet.
  • Filme und Videospiele werden häufig alleine oder gemeinsam mit Gleichaltrigen konsumiert.
  • Die Regulierung des Film- und Videospielbereichs ist komplex:  Je nach Medienart erfolgt sie auf Bundes- (TV) oder Kantonsebene (Kino/Film/Videospiele), wobei die meisten Kantone auf eine Regulierung verzichten.  Verschiedene Branchenverbände haben sich zu Selbstregulierungsmassnahmen verpflichtet.
  • Für das neue Gesetz schlägt der Bundesrat eine Koregulierung vor: Die notwendigen Mindestanforderungen (Alterskennzeichnung, Inhaltsdeskriptor, Alterskontrolle) sind im Gesetz formuliert. Konkrete praktische Vorgaben erfolgen durch die Akteurinnen und Akteure im Film- und Videospielbereich.Sie sind

Digitale Medien sind heute aus dem Alltag nicht mehr wegzudenken. Kinder und Jugendliche nutzen sie in ihrer Freizeit, in der Schule und am Ausbildungsplatz. Durch die aktive Teilnahme an der Mediengesellschaft erlernen die Heranwachsenden zusätzlich zum Lesen, Rechnen und Schreiben eine Kulturtechnik, die heute zur Bewältigung vieler Alltags- und Berufssituationen notwendig ist. Der Umgang mit digitalen Medien ist aber auch mit zahlreichen Risiken verbunden, die negative Auswirkungen auf die körperliche und geistig-seelische Gesundheit von Kindern und Jugendlichen haben können. Diese Risiken wurden in der Vergangenheit durch zahlreiche parlamentarische Vorstösse thematisiert. Entsprechend veröffentlichte der Bundesrat mehrere Berichte dazu. Ausserdem setzte das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) im Auftrag des Bundesrates von 2011 bis 2015 das nationale Programm Jugend und Medien um. Zum Abschluss des Programms verabschiedete der Bundesrat den Bericht «Jugend und Medien» (Bundesrat 2015) und nahm dabei von den Analysen zum Kinder- und Jugendmedienschutz Kenntnis. Er identifizierte die prioritären Problembereiche und schlug verschiedene Massnahmen vor: Um Kinder und Jugendliche künftig besser vor ungeeigneten Inhalten zu schützen, liess er u. a. eine bundesgesetzlich abgestützte Koregulierung im Film- und Videospielbereich prüfen. Des Weiteren hat er das BSV beauftragt, die Massnahmen des Bundes in der Medienkompetenzförderung via die Plattform Jugend und Medien weiterzuführen. Diese bestehen primär in der Information und Sensibilisierung der Zielgruppen, der Unterstützung der Stakeholder, dem Ausbau der Wissensbasis sowie der Koordination und Vernetzung der Akteure.

Mediennutzung in der Schweiz

Zahlen aus der JAMES-Studie von 2020 zeigen auf, wie verbreitet Jugendliche in der Schweiz digitale Medien nutzen: 99 Prozent der 12- bis 19-Jährigen besitzen ein Smartphone. Die Jugendlichen sind täglich im Durchschnitt 3 Stunden und 10 Minuten online. Am Wochenende beträgt die Surfdauer durchschnittlich 5 Stunden am Tag. Den grössten Teil dieser Zeit verbringen die Jugendlichen in sozialen Netzwerken, auf Videoportalen und Suchmaschinen – 98 Prozent sind bei mindestens einem sozialen Netzwerk angemeldet.

Und auch Kinder verbringen einen grossen Teil ihrer Freizeit mit dem Konsum von Medien: Ergebnisse der MIKE-Studie von 2019 zum Mediennutzungsverhalten von 6- bis 13-Jährigen in der Schweiz zeigen, dass diese ihre Medienzeit v. a. vor dem Fernseher verbringen, gefolgt von Musikhören, Videospielen und Bücherlesen. Gut die Hälfte aller Kinder (51 %) nutzt regelmässig (mindestens einmal pro Woche) ein Handy. Es wird vor allem für Videospiele, Musik, das Anschauen von Online-Videos und das Senden/Empfangen von Nachrichten genutzt. 42 Prozent der Kinder geben an, regelmässig ein Tablet zu verwenden und 64 Prozent sind regelmässig im Internet.

Das Eintrittsalter für die Nutzung verschiedener elektronischer Medien sinkt über die Jahre stetig. Dies gilt nicht nur für das Fernsehen, sondern zurzeit insbesondere auch für die Nutzung von (Tablet-)Computern, des Mobilfunks und des Internets (Waller et al. 2019). Gleichzeitig steigt die Gesamtdauer, die Kinder und Jugendliche insgesamt in ihrem Alltag mit elektronischen Medien verbringen. Das Smartphone ist für die Jugendlichen zum ständigen Begleiter geworden.

Während des Lockdowns von Mitte März bis Ende April 2020 in der Corona-Krise nutzten Kinder und Jugendliche die elektronischen Medien noch intensiver. Die JAMES-Studie 2020 zeigt eine Zunahme der Online-Aktivitäten von durchschnittlich 40 Minuten an Wochentagen und 55 Minuten an Wochenenden im Vergleich zur Umfrage von 2018. Dies ist der grösste Sprung seit Beginn der Messreihe im Jahr 2010. Überdies berichteten Jugendliche aus der Schweiz im Alter von 11 bis 18 Jahren im Rahmen der europaweit durchgeführten Studie «Kids’ Digital lives in Covid-19 times» (KiDiCoTi), dass sie während des Lockdowns im Frühling 2020 durchschnittlich 5 Stunden und 50 Minuten pro Tag mit digitalen Medien verbracht haben, davon rund 3,5 Stunden für die Schule (Lobe et al. 2021). Die Zahlen weisen auf die zentrale Bedeutung digitaler Medien für Minderjährige in der Schweiz hin.

Tabelle, die zeigt, dass Filme über physische Trägermedien wie CD, DVD abgespielt werden, aber auch über Datennetze wie TV und Videoplattformen oder anlässlich von Vorführungen in Kinos und an Festivals. Dasselbe gilt für Viedospiele. Auch sie lassen sich über CD oder DVD oder auch Online oder an Videospielmessen bzw. E-Sportturnieren abspielen.

Der Film- und Videospielbereich hat sich in den letzten Jahren technisch enorm entwickelt. Filme und Videospiele lassen sich heute über verschiedenste Geräte und Medienkanäle verbreiten bzw. konsumieren (vgl. Tabelle T1). Zusammen mit dem grossen Angebot führen die vielfältigen Zugangsmöglichkeiten dazu, dass Kinder und Jugendliche heute Filme und Videospiele häufig alleine oder gemeinsam mit Gleichaltrigen und nicht mehr im Beisein der Eltern konsumieren, wie das noch vor ein paar Jahren der Normalfall war. Dies stellt neue Herausforderungen an den Kinder- und Jugendmedienschutz. Die Begleitung der Kinder und Jugendlichen beim Medienkonsum müsse überdacht und die Schutzmassnahmen angepasst und neu ausgerichtet werden.

Regulierung im Film- und Videospielbereich und Handlungsbedarf

Die Regulierung im Film- und Videospielbereich zeichnet sich durch eine hohe Komplexität aus: Nach aktuell geltendem Recht erfolgt sie je nach Medienart auf Bundesebene (TV) oder auf Kantonsebene (Kino/Film/Videospiele), wobei die meisten Kantone auf eine Regulierung verzichten. Ferner haben sich verschiedene Branchenverbände zu Selbstregulierungsmassnahmen verpflichtet.

Tabelle, die die Regulierung von Films und Videospielen nach Medienkanal und Regulierungstiefe (Völkerrecht, Verfassung, Bundesgesetz, Selbstregulierung der Branche) darlegt.

Auflösung der in Tabelle T2 verwendeten Abkürzungen

  • ASUT: Schweizerischer Verband der Telekommunikation
  • AVMD: Richtlinie 2010/13/EU über audiovisuelle Mediendienste
  • BV: Bundesverfassung 1999; SR 101
  • EDK: Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren
  • EÜGF: Europäisches Übereinkommen 5.5.1989 über grenzüberschreitendes Fernsehen; SR 0.784.405
  • FSK: Freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft GmbH
  • JIF: Schweizerische Kommission Jugendschutz im Film
  • KKJPD: Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren
  • PEGI: Pan-European Game Information (Einstufungssystem für digitale Spiele; u. a. Alterskennzeichnung)
  • ProCinema: Dachverband der Schweizer Kino- und Filmverleihunternehmen
  • RTVG: Bundesgesetz vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen; SR 784.40
  • RTVV: Radio- und Fernsehverordnung vom 9. März 2007; SR 784.401
  • SIEA: Verband der Schweizer Video- und Computerspielbranche (Swiss Interactive Entertainment Association)
  • SRG: Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft
  • StGB: Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937; SR 211.0

Die Analyse der Jugendschutzregulierung im Film- und Videospielbereich in der Schweiz hat gezeigt, dass diese nicht nur hoch fragmentiert und uneinheitlich ist (vgl. Tabelle T2), sondern dass auch verschiedene Regulierungslücken bzw. Schwächen und Vollzugsprobleme bestehen. Der Bundesrat ist deshalb zum Schluss gekommen, dass es angesichts der grossen Verbreitung digitaler Medien und des im Vergleich zu Printmedien vergleichsweise höheren Schädigungspotenzials angezeigt ist, Massnahmen zu ergreifen, um Kinder und Jugendliche vor den Risiken digitaler Medien zu schützen.

Die Fachmeinung, was als jugendgefährdend oder als beeinträchtigend einzustufen ist, hat sich zwar im Verlaufe der letzten Jahrzehnte dahingehend verändert, dass Jugendlichen eine kritischere und politisch reflektiertere Haltung zugeschrieben wird. Dennoch geht die Wirkungsforschung davon aus, dass Kinder und Jugendliche leicht zu beeinflussen sind und dass gewalthaltige, bedrohliche, hasserfüllte, sexuelle oder suchtgefährdende Inhalte einen negativen Einfluss auf die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen haben können (Hajok/Hildebrandt 2017).

Koregulierung: Staatliche Mindestanforderungen bei gleichzeitiger Praxisnähe

Das neue Gesetz (Bundesrat 2020) soll Minderjährige vor Inhalten in Filmen und Videospielen schützen, die ihre körperliche, geistige, psychische, sittliche oder soziale Entwicklung gefährden können. Es ist als Koregulierung ausgestaltet, das bedeutet, dass die notwendigen Mindestanforderungen an den Jugendschutz im Gesetz formuliert, die konkreten praktischen Vorgaben hingegen durch die Akteurinnen und Akteure im Film- und Videospielbereich gemacht werden. Die gewählte Erlassform erlaubt eine flexible Anpassung der Regulierung an die Entwicklungen in einem äusserst dynamischen Umfeld.

Grundzüge des Gesetzes

Filme und Videospiele, die an öffentlichen Anlässen (Kino, Videospielmessen), auf audiovisuellen Trägermedien (DVD, Blu-ray etc.) und über Abrufdienste (Swisscom-TV, Netflix, App-Stores etc.) zugänglich gemacht werden, sollen zukünftig über eine Alterskennzeichnung und einen Inhaltsdeskriptor verfügen. Diese Angaben geben Auskunft über das Mindestalter, ab welchem der Film oder das Videospiel freigegeben ist und über die Art der potenziell schädlichen Inhalte. Die Eltern sowie die Kinder und Jugendlichen selbst erhalten so Hinweise darüber, ob der Film oder das Videospiel für ein bestimmtes Alter geeignet ist. Weiter werden die Anbieterinnen und Anbieter verpflichtet, eine Alterskontrolle vorzunehmen und entsprechend den Zugang zum Film oder Videospiel zu verwehren, wenn das Mindestalter nicht erreicht ist.

Die Systeme zur Altersklassifizierung und die Regeln zur Alterskennzeichnung sowie zur Alterskontrolle sollen von den Akteurinnen und Akteuren im Film- und Videospielbereich entwickelt werden. Sie müssen sich zu diesem Zweck zu Jugendschutzorganisationen zusammenschliessen und eine sogenannte Jugendschutzregelung erarbeiten, die sie dem Bundesrat zur Verbindlichkeitserklärung vorlegen. Sie sind auch für die konkrete Umsetzung des Jugendmedienschutzes zuständig. Bund und Kantone übernehmen überwachende Funktionen. Die Kantone kontrollieren mit Testkäufen, ob die Alterskennzeichnungen auf den Produkten angebracht sind und ob die Alterskontrolle in den Geschäften, Kinos etc. durchgeführt wird. Sie erstatten dem BSV jährlich Bericht über ihre Aufsichts­tätigkeit. Das BSV beaufsichtigt die Online-Verkäufe und die Einhaltung der Regeln durch die Abruf- und Plattformdienste. Sollte zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes keine Jugendschutzregelung für verbindlich erklärt worden sein, erlässt der Bundesrat die notwendigen Vorschriften für den Film- und/oder Videospielbereich

Angleichung an das Schutzniveau der EU für Abruf- und Plattformdienste

Anbieterinnen und Anbieter von Abruf- und Plattformdiensten sollen dazu verpflichtet werden, ein System zur Altersüberprüfung einzurichten. Bei Abrufdiensten soll zudem die elterliche Kontrolle ermöglicht werden und Plattformdienste sollen ein System einführen, mit welchem Eltern Inhalte melden können, die für Minderjährige nicht geeignet sind. Der Gesetzesentwurf lehnt sich hier an die EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) an, die Ende 2018 revidiert wurde. Ziel der vorgeschlagenen Massnahmen ist es, Anbieterinnen und Anbieter von Abruf- und Plattformdiensten im Filmbereich mit Sitz in der Schweiz zu ähnlichen gesetzlichen Standards zu verpflichten, wie solche mit Sitz oder Tochtergesellschaft in der EU. Der Bundesrat will so ein europaweit vergleichbares Jugendschutzniveau gewährleisten.

Parlamentarische Beratungen

Der Nationalrat hat das Geschäft in der Sommersession 2021 beraten. Er hat die Vorlage in der Schlussabstimmung mit 112 zu 74 Stimmen bei 4 Enthaltungen angenommen und in Abweichung zum Bundesratsentwurf im Wesentlichen zwei Anpassungen beschlossen: Er möchte erstens gesetzlich verhindern, dass Minderjährige während eines Online-Spiels Mikro­transaktionen, d. h. sogenannte In-App-Käufe, tätigen können und so – häufig unwissentlich – übermässig viel Geld ausgeben. Zweitens sollen die Massnahmen des Bundes zur Förderung der Medienkompetenz und der Prävention ins Gesetz aufgenommen werden. Der Ständerat wird die Vorlage voraussichtlich in der Wintersession 2021 beraten.




Autorinnen und Autoren

Lic. rer. soc., wissenschaftliche Mitarbeiterin, Bereich Kinder- und Jugendfragen, FGG, BSV.
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