15. November 2022
Statistik
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Die Schweiz weist eine der höchsten Beschäftigungsquoten in Europa auf. Bahnhof Zürich. (Keystone)

Funktioniert das Dreisäulensystem?

Das Schweizer Modell der Altersvorsorge hat sich bewährt. Neue Lebensformen und der demografische Wandel machen jedoch Anpassungen nötig. Eine ökonomische Auslegeordnung anhand von fünf Thesen.

Auf einen Blick

  • Ein gut funktionierender Arbeitsmarkt und ein erstklassiges Bildungs- und Ausbildungssystem sowie Massnahmen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie erleichtern die Finanzierung der Vorsorge.
  • Die drei Säulen basieren auf einer durchdachten Logik und erfüllen seit Jahrzehnten ihre angestrebten Ziele.
  • Veränderte Lebens- und Familienmodelle, Teilzeitarbeit und der demografische Wandel erfordern regelmässige Anpassungen und weitere Reformen.

Fünfzig Jahre nach seiner Einführung entfaltet das schweizerische Dreisäulensystem die volle Wirkung. Das Vorsorgesystem befindet sich im Spannungsfeld zwischen der sozialen Sicherheit, der Rechtssicherheit und der Transparenz einerseits, sowie finanziellen und politischen Gleichgewichten andererseits. Das auf drei Säulen basierende Vorsorgesystem steht exemplarisch für die Entwicklung und Stabilität der Schweiz.

Anhand von fünf Thesen überprüfen wir im Folgenden aus einer ökonomischen Perspektive, wie gut das Dreisäulensystem in der Praxis funktioniert und wo Verbesserungsbedarf angezeigt ist.

These 1: Feste Formeln schaffen Transparenz

Die Entwicklung der Sozialversicherungen ist gekennzeichnet durch feste Formeln und Quotienten, deren Relevanz und Aktualität bei jeder Reform neu beurteilt werden muss. In vielen Rechtstexten zur Altersvorsorge bilden Werte, Quotienten und Formeln die Berechnungsgrundlage für Renten und andere Leistungen – sofern die Frankenbeträge nicht explizit erwähnt werden.

Eine wichtige Kennzahl, die viele Parameter sowie die anfängliche Höhe zahlreicher Versicherungsleistungen in der ersten und zweiten Säule beeinflusst hat, sind die oft erwähnten «60 Prozent» des letzten Bruttolohns (siehe Tabelle). Dieser Wert wurde ursprünglich dazu verwendet, die Höhe einer Gesamtrente festzulegen, um die Fortführung der gewohnten Lebenshaltung zu sichern (vgl. Botschaft des Bundesrates 1975).

Zusammen mit dem sogenannten Leistungsprimat war die Ersatzquote von 60 Prozent anfangs massgebend für die Höhe der maximalen einfachen AHV-Rente sowie des Koordinationsabzugs in der zweiten Säule. Eine allfällige Senkung des Koordinationsabzugs war in den vergangenen Jahren Gegenstand mehrerer Reformvorhaben – und wird derzeit auch in der laufenden Reformvorlage der beruflichen Vorsorge (BVG-Revision) diskutiert. Damit möchte man Personen im Tieflohnsegment eine bessere Altersvorsorge ermöglichen und neuen Lebensformen besser gerecht werden.

Formeln schaffen zweifelsohne Transparenz und tragen zur Rechtssicherheit bei. Das ist für die Ziele der Sozialpolitik von Vorteil. Ändert sich jedoch das Umfeld grundlegend, so sollten die Kennzahlen hinsichtlich ihrer Zweckmässigkeit überprüft werden. Die heutigen Referenzen in Frankenbeträgen sind demzufolge und überwiegend auf historische Entwicklungen zurückzuführen.

These 2: Der Arbeitsmarkt ist eine wichtige Stütze für die Vorsorge

Die Höhe und Entwicklung der Lohnsumme sind zentral für die Altersvorsorge, da Einrichtungen der Altersvorsorge hauptsächlich über Lohnbeiträge finanziert werden. Die Schweiz hat nicht nur eine der höchsten Lebenserwartungen der Welt (81 Jahre bei Männern und 85 Jahre bei Frauen im Jahr 2020), sondern auch einen der höchsten Anteile des Arbeitnehmerentgelts am Bruttoinlandprodukt (BIP). Im Durchschnitt der letzten drei Jahre betrug das Arbeitnehmerentgelt ohne Sozialbeiträge der Arbeitgeber 48,7 Prozent des BIP. Zum Vergleich: In den EU-Ländern waren es durchschnittlich 38,4 Prozent. Diese Komponente der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ermöglicht die Finanzierung der Sozialversicherungen über Lohnbeiträge. Der Beitrag der Arbeitnehmenden zum Nationaleinkommen (Bruttolöhne und -gehälter) blieb in der Schweiz in den letzten Jahrzehnten konstant – wogegen diese Quote in mehreren anderen Industrieländern kontinuierlich gesunken ist. Die hohe Lohnkomponente der Schweiz hat für die Finanzierung der Vorsorgewerke mehrere positive Aspekte. Mit den aktuellen Lohnbeitragssätzen kann in der ersten und zweiten Säule beispielsweise ein grosser Anteil der Renten finanziert werden.

Darüber hinaus sind ein gut funktionierender Arbeitsmarkt sowie ein erstklassiges Bildungs- und Ausbildungssystem die Faktoren, die der Schweiz unter den Industrieländern eine der höchsten Erwerbsquoten ermöglichen. Unter der Erwerbsquote versteht man das Verhältnis zwischen der Anzahl der Erwerbstätigen im erwerbsfähigen Alter (Erwerbstätige und Arbeitssuchende) und der Gesamtbevölkerung. Je höher die Erwerbsquote, desto besser gelingt es einem Land, einen Grossteil seiner Bevölkerung in den Arbeitsmarkt zu integrieren.

Je grösser die Erwerbsquote in einem Land ist, desto länger ist auch die Dauer des Arbeitslebens in Jahren über den gesamten Lebenszyklus (siehe Grafik 1). Auf die Finanzierung der Sozialversicherungen sowie allgemein auf die Rolle der drei Säulen übertragen bedeutet diese positive Korrelation Folgendes:

  • In allen Sozialversicherungssystemen sind die Nichterwerbstätigen in irgendeiner Weise vom Einkommen der Erwerbstätigen abhängig. Eine hohe Erwerbsquote (oder Beschäftigungsquote) und eine lange Dauer des Arbeitslebens sind für die Sozialpolitik ein entscheidender Vorteil. Je höher diese beiden Variablen, desto mehr Spielraum hat ein Vorsorgesystem, um auf die Verteilung, die Solidarität und die Gleichheit einzuwirken. Hinter diesen Durchschnittszahlen verbirgt sich natürlich die individuelle Situation des jeweiligen Landes.
  • Die Grafik 1 stellt zwar eine stark aggregierte Situation dar, doch sie illustriert dennoch eine individuelle Realität und eine der Anforderungen an die Altersvorsorgesysteme: Je höher die Erwerbs- oder Beschäftigungsquote und je länger die Dauer des Arbeitslebens, desto einfacher ist es für Personen, ausreichende Rücklagen zu bilden und nach dem Ausscheiden aus dem Arbeitsleben finanziell sorgenfrei zu leben. Das Lohnniveau wird hier eine wichtige Rolle spielen.

These 3: Das veränderte Erwerbsverhalten stellt eine Herausforderung dar

Die Arbeitsmarktbeteiligung der Frauen hat sich zwischen 1970 und 2022 markant erhöht. Betrug der Anteil der Frauen an den gesamten Erwerbstätigen Anfang der 1970er-Jahre noch 34 Prozent, waren es 2022 46 Prozent. Damit einher ging eine zunehmende Bedeutung der Teilzeitarbeit: Zwischen 1991 und 2022 stieg der Anteil von Teilzeit arbeitenden Frauen um 13 Prozentpunkte auf 62 Prozent. Bei den Männern nahm dieser Anteil um 8 Prozentpunkte auf 22 Prozent zu. Die Möglichkeiten, die der Arbeitsmarkt und andere Institutionen (insbesondere die familienergänzende Kinderbetreuung) heute bieten, ermöglichen eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf.

Für ein Vorsorgesystem sind Teilzeitarbeit – zeitlich begrenzt oder während des gesamten Berufslebens – und Frühpensionierungen zwei Situationen, die mehrere gleiche Auswirkungen zeitigen. Beide Konstellationen begrenzen die Anzahl der kumulierten Beitragsjahre (in Vollzeit) über den gesamten Lebenszyklus hinweg.

Der Anteil der Teilzeitarbeit an der Gesamtarbeitsleistung nimmt interessanterweise zu, je reicher ein Land (gemessen am BIP pro Kopf) ist. Diese Tendenz zeigt sich bereits seit mehreren Jahren. Ein Zusammenhang besteht zudem zwischen den wöchentlich geleisteten Arbeitsstunden und der Dauer des Arbeitslebens: In Ländern mit einer langen Dauer des Arbeitslebens in Jahren werden im Durchschnitt generell weniger Wochenarbeitsstunden in die Erwerbstätigkeit investiert (siehe Grafik 2). Somit scheinen sich die Unterschiede zwischen den Ländern bezüglich der geleisteten Arbeitsstunden über das gesamte Arbeitsleben anzunähern. 

Bei der Entstehung des Dreisäulensystems waren Lebens- und Familienmodelle mit zunehmender Erwerbstätigkeit der Frauen und geteilter Erwerbs- und Familienarbeit noch nicht berücksichtigt. Modellbild waren Alleinstehende mit einer lückenlosen Erwerbskarriere und ein Familienmodell mit einem erwerbstätigen Vater und einer nicht erwerbstätigen Mutter (Einverdienermodell). Dies geht klar aus der Botschaft des Bundesrats von 1975 hervor und entsprach auch den Haushaltsstrukturen der 1970er-Jahre.

Ein wichtiger Bestandteil der aktuellen und zukünftigen Reformen ist es daher, eine bessere Absicherung der Teilzeitarbeit insbesondere in der zweiten Säule zu gewährleisten. Eine Korrektur des Koordinationsabzugs und der Eintrittsschwelle sind beispielsweise zwei Parameter, die Teilzeitbeschäftigte in Bezug auf ihre berufliche Vorsorge benachteiligen können.

These 4: Die drei Säulen ergänzen sich

Mit der Verankerung des Dreisäulenkonzepts in der Bundesverfassung war die Erwartung verbunden, dass die letzten Lücken zur Absicherung der Bevölkerung vor den wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod und Invalidität geschlossen werden. Gemäss der damaligen Botschaft des Bundesrates zur Einführung des BVG-Obligatoriums soll die erste Säule den «Existenzbedarf angemessen decken». Die zweite Säule will «die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise ermöglichen», und die dritte Säule soll die Selbstvorsorge fördern.

Die erste Säule basiert dabei auf dem Umlageverfahren: Das heisst, die Einnahmen der AHV werden unmittelbar zur Finanzierung der Leistungen verwendet. In erster Linie zahlt somit die aktive Erwerbsbevölkerung die laufenden Renten. In den vergangenen 50 Jahren entsprachen die laufenden Ausgaben über die Zeit ziemlich genau den Einnahmen (siehe Grafik 3).

Zwischen 1972 und 2000 verdoppelte sich der Anteil der AHV-Leistungen am BIP auf 8 Prozent und verharrt seither auf diesem Niveau. Für den Anstieg gibt es zwei Ursachen: Erstens wurden die AHV-Leistungen ausgebaut – insbesondere bei der achten AHV-Revision in den 1970er-Jahren. Zweitens ist der Anteil der Rentenbeziehenden an der Bevölkerung angestiegen, weil die Lebenserwartung zunahm. Inzwischen hat zudem ein Teil der Babyboom-Generation der Nachkriegszeit bereits das Rentenalter erreicht.

Im Gegensatz zur ersten Säule funktioniert die zweite Säule nach dem Kapitaldeckungsverfahren: Jeder spart für sich selbst, und bei Renteneintritt wird das angesparte Kapital ausbezahlt oder nach und nach aufgelöst und in Form von Renten bezogen. Im Jahr 2020 betrug der Anteil der Einzahlungen in die zweite Säule 11,8 Prozent des BIP. Hingegen sind die Ausgaben mit 8 Prozent des BIP deutlich geringer, da das Kapital für die Zukunft gespart wird.

Im Vergleich zu den ersten beiden Säulen fallen die Einzahlungen in die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) mit 1,5 Prozent des BIP im Jahr 2018 deutlich geringer aus. Damals zahlte nur knapp ein Drittel der Steuerpflichtigen in diese freiwillige und steuerbegünstigte Vorsorgesäule ein.

These 5: Die Risiken verlagern sich zu den Haushalten

In der Schweiz, wie auch in anderen europäischen und OECD-Ländern, ist in den letzten Jahrzehnten eine langsame Verlagerung der finanziellen Risiken von Unternehmen und Staat auf die privaten Haushalte und die Versicherten feststellbar. Ein erster sichtbarer Ausdruck dieser Risikoverlagerung ist der schrittweise Rückgang der staatlich organisierten Altersvorsorge: Ende der 1970er-Jahre betrug die maximale AHV-Rente 45 Prozent des BIP pro Kopf – im Jahr 2022 lag dieser Anteil noch bei rund einem Drittel (siehe Grafik 4).

Zudem nimmt in der Schweiz und weltweit das relative Gewicht von Vorsorgeplänen im Leistungsprimat (auch leistungsorientierte Pensionspläne genannt) seit Jahrzehnten ab. Gleichzeitig haben die Vorsorgepläne im Beitragsprimat (beitragsorientierte Rentensysteme) seit den 1970er-Jahren weltweit und kontinuierlich an Bedeutung gewonnen, wobei sich dieser Trend nach 2009 noch beschleunigte. Um die Höhe der Rente beim Rentenantritt zu berechnen, stützen sich beitragsorientierte Vorsorgepläne einzig auf die Sparbeiträge (Lohnentwicklung) und die effektive Kapitalrendite. Die Umstellung vom Leistungs- zum Beitragsprimat überträgt somit das Risiko, das durch die Schwankungen auf den Finanzmärkten entsteht, auf die Versicherten. Während Anfang der 1990er-Jahre noch rund ein Drittel der Pensionskassen (öffentliche und private zusammengenommen) die Renten gemäss dem Leistungsprimat berechneten, waren es im Jahr 2021 nur noch 4 Prozent.

Ein weiterer Grund für die Risikoverlagerung hin zu den Haushalten ist das Tiefzinsumfeld der vergangenen Jahre: Da die Vorsorgeinstitute mit sicheren Anlagen kaum noch eine Rendite erzielen konnten, schichteten sie ihre Vermögenswerte in risikoreichere Anlagen um (Complementa 2022: 33 und 43). Die entsprechenden Risiken – und Chancen – tragen letztlich die Versicherten.

Zweck erfüllt?

Der Bundesrat bezeichnete den Auf- und Ausbau des Obligatoriums der zweiten Säule im Jahr 1976 als «Schlussstein des Ausbaues der sozialen Rentenversicherung», der zu einer Harmonisierung im wirtschaftlichen und sozialen Bereich der Gesellschaft beitragen solle.

Inwieweit die angestrebte Ersatzquote von 60 Prozent erreicht werden kann, hängt im Dreisäulensystem vom Einkommen ab: Je höher das Einkommen, umso bedeutender werden die Anteile der zweiten und dritten Säule.

Darüber hinaus ist das Konzept der «Ersatzquote», das eine Altersrente mit dem zuletzt erreichten Lohn vergleicht, nicht mehr unbedingt der beste Gradmesser für die Leistungsfähigkeit des Vorsorgesystems. Diese Kennzahl war aufschlussreich, als das Leistungsprimat und eine konstante, hohe Erwerbsquote über den gesamten Lebenszyklus hinweg vorherrschten. Heute ist sie angesichts der multiplen Biografien weniger aussagekräftig. Veränderungen der Lebensweise und der Arbeitsorganisation bedeuten auch, dass neue Indikatoren entwickelt werden müssen, um die Leistung der Rentensysteme zu bewerten und die Ersatzrate zu ergänzen.

Regelmässige Anpassungen

Abschliessend lässt sich sagen: Das Dreisäulensystem hat sich bewährt. Es profitiert von guten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen mit einem integrativen Arbeitsmarkt und hoher Entlöhnung der Arbeit. Bisher ist es dank zahlreicher Reformen gelungen, das sozialpolitische und finanzielle Gleichgewicht zu wahren und das System an veränderte gesellschaftliche Bedürfnisse anzupassen, wenngleich oftmals viel Zeit zum Austarieren der Positionen benötigt wurde.

Angesichts von Herausforderungen wie dem demografischen Wandel, dem Trend zu mehr Teilzeitarbeit, neuen Lebensformen, den Finanzmarkttrends und der Verteilung der Anlagerisiken scheinen künftige Anpassungen und weitere Reformen des Dreisäulensystems unverzichtbar.

Literaturverzeichnis

Complementa (2022). Risiko Check-up. Studie 2022. Zur aktuellen Lage schweizerischer Pensionskassen.

Yermo, Juan; Severinson, Clara (2010). The Impact of the Financial Crisis on Defined Benefit Plans and the Need for Counter-Cyclical Funding Regulations, OECD Working Papers on Finance, Insurance and Private Pensions, Nr. 3.

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Autorinnen und Autoren

Ökonomin, Leiterin Stab Mathematik, Analysen und Statistik, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
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Dr. ès sc. écon. et soc., stellvertretender Direktor und Leiter des Geschäftsfelds Mathematik, Analysen und Statistik, Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
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