15. Dezember 2017
Rechtsetzung
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Das Ausgleichsfondsgesetz gelangt in die Umsetzung

Die finanziellen Mittel der drei Ausgleichsfonds von AHV, IV und EO werden mit ­Inkrafttreten des Ausgleichsfondsgesetzes ab 2019 durch eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes verwaltet, die den Kriterien der Good Governance noch besser genügt.

Die drei Sozialversicherungen AHV, IV und EO verfügten Ende 2016 über ein Vermögen von insgesamt fast 35 Mrd. Franken (AHV rund 30 Mrd., IV rund 4 Mrd., EO rund 1 Mrd.). Alle drei weisen ihre Bilanzen und Erfolgsrechnungen getrennt aus und verfügen je über einen unabhängigen Ausgleichsfonds mit eigener Rechtspersönlichkeit.

Die Verwaltung ihrer finanziellen Mittel ist in der Verordnung über die Verwaltung der Ausgleichsfonds von AHV, IV und EO geregelt1. Obwohl die Ausgleichsfonds selbstständig sind, wird die Geldanlage zentral von einer Gesamtorganisation mit einem Verwaltungsrat, einer Direktion und einer Geschäftsstelle wahrgenommen. Diese hat ihren Sitz in Genf und tritt unter dem Namen Compenswiss auf. Sie verfügt allerdings selber nicht über eigene Rechtspersönlichkeit. Dieses historisch gewachsene Konstrukt erweist sich organisatorisch als immer weniger zufriedenstellend und soll durch eine transparentere und anerkannte Struktur abgelöst werden.

Aufgabe der Ausgleichsfonds Die AHV, IV und die EO werden im Umlageverfahren finanziert. Die zuständigen AHV-Ausgleichskassen verwenden die Beiträge der Versicherten und Arbeitgeber direkt für die Entrichtung der heutigen Leistungen. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Versichertenbasis sind diese Einnahmen- und Ausgabenflüsse bei den einzelnen Kassen aber in der Regel unterschiedlich hoch. Da auch die Beiträge des Bundes und der Mehrwertsteuer an die AHV und die IV nur punktuell ausgeschüttet werden, sind die Finanzen der drei Versicherungen im Tagesgeschäft selten im Gleichgewicht. Um die Schwankungen der Finanzflüsse auszugleichen und um sicherzustellen, dass die Ausgleichskassen jederzeit die fälligen Leistungen auszahlen können, braucht jede der Versicherungen eine Reserve. Diese Funktion nehmen die drei Ausgleichsfonds wahr. Die Versicherungen sind so in der Lage, kurzfristige finanzielle Engpässe zu überbrücken. Daher wird bei den Ausgleichsfonds oft von Pufferfonds gesprochen.

Je höher der Stand der Ausgleichsfonds, desto besser lässt sich auch ein länger währendes, strukturelles Ungleichgewicht überdauern, bis allenfalls auf politischem Weg Massnahmen beschlossen worden sind, um aus dem Gleichgewicht geratene Finanzen zu stabilisieren. Angesichts des anhaltenden Reformdrucks in der AHV beispielsweise ist ein gut gefüllter Ausgleichsfonds wertvoller denn je.

Wie bei solch umfangreichen Vermögen üblich, stellt sich auch für die drei Ausgleichsfonds die Frage nach zweckmässigen Anlagemöglichkeiten. Die Organe der Ausgleichsfonds haben daher nicht nur die Aufgabe, den Ausgleichskassen die nötigen Geldmittel bereitzustellen, sondern auch ihr Vermögen im bestmöglichen Verhältnis zwischen Sicherheit und marktkonformem Ertrag auf den Finanzmärkten anzulegen.

Begründung des Ausgleichsfondsgesetzes Die Geldanlage gestaltet sich insbesondere im internationalen Umfeld für die Ausgleichsfonds zunehmend schwieriger. Tritt die Compenswiss auf den internationalen Finanzmärkten für einen oder mehrere der Ausgleichsfonds als potenzieller Anleger auf, versteht kaum einer der möglichen Geschäftspartner das untypische Konstrukt, und es stellen sich mitunter haftungsrechtliche Fragen. Dieser Umstand erschwert es der Compenswiss, ihr Geschäft effizient und mit angemessenen Ertragsaussichten wahrzunehmen. Gleichzeitig kann durch eine Anpassung der organisatorischen Normen die Einhaltung der Grundsätze einer transparenten und wirkungsorientierten Staats- und Verwaltungsführung (Good Governance) gewährleistet werden.

Aus diesen Gründen sollen die Ausgleichsfonds mit dem Ausgleichsfondsgesetz2 in eine öffentlich-rechtliche Anstalt des Bundes mit Eintrag im Handelsregister überführt werden. Die Compenswiss erhält so ein modernes und anerkanntes Rechtskleid und kann sich noch besser nach den gestiegenen Anforderungen von Good Governance und Transparenz richten. Da die neue Anstalt eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt, ist eine Unterstellung unter das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen angezeigt. Ausgenommen davon ist die Vergabe von Mandaten an externe Vermögensverwalter, die mitunter kurzfristig abgeschlossen und aufgelöst werden müssen. Da Ende 2017 auch die Zusatzfinanzierung der IV ausläuft, wird über das Gesetz auch die Rückzahlung der IV-Schulden an die AHV ab dem 1. Januar 2018 geregelt.

Die zentrale Geld- und Vermögensverwaltung von AHV, IV und EO bleibt die einzige Aufgabe der Ausgleichsfondsverwaltung. Trotz des neu strukturierten Dachs sind die drei Ausgleichsfonds aber weiterhin als getrennte Vermögen zu betrachten. Eine Querfinanzierung zwischen den Ausgleichsfonds bzw. den Versicherungen ist nicht erlaubt.

Gestaffelte Inkraftsetzung Die Überführung der drei Ausgleichsfonds in die neue Anstalt muss frühzeitig vorbereitet werden, um einen reibungslosen Übergang von der bisherigen zur neuen Organisationsform zu gewährleisten. Daher setzt der Bundesrat das Ausgleichsfondsgesetz gestaffelt per 1.1.2018 und 1.1.2019 in Kraft (vgl. Tabelle T1).

Erste Etappe Am 22. November 2017 hat der Bundesrat den Beschluss zur Vorbereitung der Betriebsaufnahme der Compenswiss verabschiedet und die Überführung der drei Ausgleichsfonds in die neue Anstalt eingeleitet. Damit trat das Ausgleichsfondsgesetz teilweise in Kraft, namentlich die Bestimmungen zur Zusammensetzung und zu den Aufgaben des neuen Verwaltungsrats. Als zentraler Akt des Beschlusses hat der Bundesrat den Verwaltungsrat gewählt. Gleichzeitig hat er das Anforderungsprofil für das neue Gremium aktualisiert und dessen Honorar festgelegt. Um die strategische Führung zu vereinfachen und die Kontinuität zu gewähren, wurden sämtliche Mitglieder des bisherigen Verwaltungsrats zu den aktuellen Honoraransätzen gewählt.

Im Rahmen des ersten Beschlusses erliess der Bundesrat auch die Verordnung über die Vorbereitung der Betriebsaufnahme der Compenswiss. Sie bestimmt den Sitz der Anstalt, verleiht den Organen (in erster Linie dem Verwaltungsrat) die Kompetenz zur Vornahme der Vorbereitungshandlungen und legt die Vorgehensweise bezüglich der Anwendung der bisher geltenden Rechnungslegungsnormen fest.

Zweite und dritte Etappe Am 1. Januar 2019 wird die Anstalt mit dem zweiten Bundesratsbeschluss ihren operativen Betrieb aufnehmen, und die restlichen Artikel des Ausgleichsfondsgesetzes treten in Kraft. Insbesondere erlangt die Anstalt dadurch ihre Rechtspersönlichkeit und die drei Ausgleichsfonds verlieren die ihre. Die aktuell geltende Verordnung über die Verwaltung der Ausgleichsfonds der AHV, IV und EO wird aufgehoben. In einem dritten Schritt wird der Bundesrat Mitte 2019 die von der Compenswiss erstellte definitive Transaktions- und Eröffnungsbilanz genehmigen und die Überführung der Ausgleichsfonds in die Anstalt abschliessen.

Gleichzeitig ist auch die Compenswiss selber mit umfangreichen Arbeiten befasst. Beispielsweise werden die Direktion ernannt, das Organisationsreglement sowie die Personalverordnung erstellt und sämtliche bisherigen Vertrags- und Anstellungsverhältnisse auf die neue Anstalt übertragen. Die Umsetzung des Ausgleichsfondsgesetzes findet also gleichzeitig auf zwei Schauplätzen statt – bei der Bundesverwaltung in Bern und der Ausgleichsfondsverwaltung in Genf. Eine enge Zusammenarbeit zwischen dem zuständigen Bundesamt für Sozialversicherungen und der Compenswiss bei der Erarbeitung der Inhalte ist unerlässlich.

Wichtige Übergangsphase Zwischen den zwei Schritten der Überführung, d. h. in der Übergangsphase im Jahr 2018, bleibt die geltende Ordnung in Kraft. Denn das operative Geschäft der abzulösenden Struktur muss in dieser Phase selbstverständlich weiterlaufen und darf von der Überführung nicht beeinträchtigt werden (vgl. Grafik G1).

Bis die Anstalt ihren Betrieb aufnimmt, werden die finanziellen Mittel der drei Ausgleichsfonds somit weiter in der aktuellen Organisationsform verwaltet. Der heutige Verwaltungsrat, der sich wie erwähnt personell mit dem neuen deckt, bleibt folglich in seiner angestammten Funktion tätig, bis die Ausgleichsfonds am 31. Dezember 2018 ihre Rechtspersönlichkeit verlieren. Bis zur operativen Betriebsaufnahme der Anstalt am 1. Januar 2019 haben die Mitglieder des Verwaltungsrats somit zwei Funktionen: einerseits als Verwaltungsräte der Ausgleichsfonds nach bisherigem Recht, andererseits bereits als Verwaltungsräte der neuen Anstalt.

Nächste Schritte Nachdem der Bundesrat die Übergangsphase 2018 mit allen notwendigen Beschlüssen eingeleitet hat, kann der Verwaltungsrat nach neuem Recht formell mit den Vorbereitungsarbeiten beginnen. Damit sich der Wechsel der Organisationsform ohne Verzögerungen und ohne Beeinträchtigung des operativen Geschäfts in den eng gesetzten Fristen vollziehen lässt, werden die zahlreichen Arbeitsschritte hinter den Kulissen in Bern und Genf sorgfältig vorbereitet und begleitet.

  • 1. SR 831.192.1
  • 2. BBl 2017 4219

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Autorinnen und Autoren

Ökonom, Leiter Direktionsstab, BSV.
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