Weiterentwicklung der IV CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2017

Weiterentwicklung der IV: Übersicht

Die Weiterentwicklung der IV zielt auf eine angemessene, koordinierte ­Unterstützung von Kindern, Jugendlichen und Versicherten mit psychischen Beeinträchtigungen. In ­Zusammen­arbeit mit den beteiligten Akteuren soll die IV das Eingliederungspotenzial und die ­Ver­mit­tlungsfähigkeit dieser Zielgruppen ausschöpfen und verbessern können.

Jedes Jahr betreut die IV Tausende von Versicherte: Kinder, bei denen die IV die Behandlung eines Geburtsgebrechens übernimmt; Jugendliche und Erwachsene, bei denen ohne Eingliederungsmassnahmen keine (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt möglich wäre; Arbeitnehmende, deren Gesundheitszustand zu einer Invalidität führen könnte sowie Personen, die intensivere Unterstützung wie Hilflosen­entschädigungen, Hilfsmittel oder einen Assistenzbeitrag benötigen. Kann eine Person nicht vollständig in den Arbeitsmarkt eingegliedert werden, wird sie mit einer ganzen oder Teilrente unterstützt, die ihren Existenzbedarf deckt.

In den letzten Jahren durchlief die IV mehrere Revisionen und damit eine komplette Neuausrichtung. So wurde aus einer Renten- schrittweise eine Eingliederungsversicherung. Dies zeigt sich anhand von Auswertungen der 4. und 5. IV-Revision sowie der IV-Revision 6a (Bolliger et al. 2013). Obschon die mit der IV-Revision 6a eingeführten Instrumente zur Eingliederung von Rentenbezügerinnen und -bezügern noch nicht die erhofften Ergebnisse gebracht haben, hat der Rentenbestand sich jedoch schneller verringert als erwartet. Seit 2005 konnte er kontinuierlich gesenkt werden, obwohl die versicherte Bevölkerung in derselben Zeitperiode von 4,8 auf 5,2 Millionen angestiegen ist – was einer Zunahme um neun Prozent zwischen Ende 2005 und Ende 2013 entspricht. Allerdings zeigen die statistischen Auswertungen, dass dieser Rückgang bei einzelnen Altersgruppen und bei bestimmten invaliditätsrelevanten Leiden zum Teil deutlich weniger stark ausfällt, insbesondere bei jungen Erwachsenen und Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen.

Die OECD hat im Januar 2014 in einem Länderbericht zur psychischen Gesundheit und Beschäftigung in der Schweiz zwar anerkannt, dass die IV gut funktioniert, jedoch auch Mängel festgestellt, die behoben werden müssen. Es sind daher weitere Systemoptimierungen angezeigt. Der OECD-Bericht hebt Folgendes hervor:

  • Die Arbeitgeber sind nicht genügend gerüstet, um psychisch erkrankte Arbeitnehmende adäquat zu begleiten.
  • Das IV-System schenkt der Rolle der Arbeitgeber und den Erwerbsanreizen noch zu wenig Aufmerksamkeit.
  • Die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und Sozialämter bieten nur begrenzte Unterstützung für psychisch erkrankte Personen.
  • Der seit der 4. IV-Revision eingeleitete Wandel ist noch nicht abgeschlossen.
  • Trotz der interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ)1 bestehen weiterhin Abstimmungsschwierigkeiten unter den involvierten Akteuren.
  • Das teure schweizerische Gesundheitssystem könnte bessere Arbeitsmarktergebnisse liefern, wenn die bestehenden Ressourcen effizienter genutzt würden.
  • Die erheblichen Ressourcen, die in das Bildungssystem fliessen, verhindern weder den Schulabbruch noch den Übergang ins IV-System.

Auf Basis ihrer Untersuchung gibt die OECD folgende Empfehlungen ab:

  • Die arbeitsplatzbezogenen Massnahmen sollen verstärkt werden.
  • Das IV-System soll näher an die Arbeitswelt gebracht werden und auf die Rolle der Arbeitgeber und eine arbeitsplatz­orientierte Frühintervention fokussieren.
  • In den RAV und den Sozialämtern sind Kompetenzen für den Umgang mit psychischen Problemen aufzubauen.
  • Die IIZ soll das Gesundheitssystem als gleichwertigen Partner miteinbeziehen und die Zusammenarbeit der Institutionen, die teilweise gegenteilige Anreize setzen, soll gestärkt werden.
  • Das bereits gut ausgestattete psychiatrische Versorgungssystem soll stärker auf den Arbeitsplatz ausgerichtet werden.
  • Die Bildungspolitik soll stärker auf den Übergang ins Berufsleben fokussieren.

Die verschiedenen Reformen zeigen durchaus Wirkung, doch das Parlament hat im Juni 2013 das zweite Massnahmenpaket der IV-Revision 6b abgelehnt. Damit blieben mehrere wichtige Punkte offen, die unbedingt noch geregelt werden müssen. Die Vorlage 3 der IV-Revision 6b, die Anpassungen bei den Kinderrenten und den Reisekosten umfasst, ist nach wie vor im Parlament hängig.2

Seit der Botschaft des Bundesrats zur Revision 6b hat sich in statistischer Sicht nichts geändert. Die Zahl der Neurenten und der Rentenbestand sind insgesamt zwar deutlich gesunken, nicht aber bei den Jugendlichen und Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen. Deshalb sind diese beiden Gruppen ins Zentrum der Aufmerksamkeit zu rücken.

Es zeigt sich deutlich, dass die IV mit den umgesetzten Gesetzesrevisionen besser in der Lage ist, ihren verfassungsmässigen Auftrag und insbesondere den Grundsatz «Eingliederung vor Rente» zu erfüllen. Jedoch muss das System weiter optimiert werden, vor allem für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene sowie für Versicherte mit psychischen Beeinträchtigungen, denn weder bei den 18- bis 24-Jährigen noch bei Personen mit psychischen Beeinträchtigungen brachten die letzten IV-Revisionen den erhofften Erfolg. Da es sich um gesamtgesellschaftliche Herausforderungen handelt, kann die IV nur in Zusammenarbeit mit den Akteuren des Gesundheits-, des Schul- und des Berufsbildungswesens sowie mit den Arbeitgebern und den Partnerversicherungen Lösungen finden.

Ziele der Weiterentwicklung der IV Am 25. Februar 2015 lancierte der Bundesrat das Projekt zur Weiterentwicklung der IV, die vom 4. Dezember 2015 bis 18. März 2016 in die Vernehmlassung ging. Am 15. Februar 2017 verabschiedete er die entsprechende Botschaft und überwies sie ans Parlament. Die Gründe, die den Bundesrat zum Handeln bewegten, und die Grundzüge der Vorlage, die in die Vernehmlassung geschickt wurde, hat der Autor bereits in einem anderen Artikel behandelt (Cudré-Mauroux 2015). Es geht nun nicht mehr nur um die Sanierung der IV, sondern in erster Linie um die Versicherten. Die Optimierung des Systems zieht sich wie ein roter Faden durch die Reform, über die das Parlament demnächst beraten wird; die IV soll früher, rascher und gezielter eingreifen können.

Die Weiterentwicklung der IV zielt auf eine adäquate und koordinierte Unterstützung von Kindern, Jugendlichen und psychisch erkrankten Versicherten. In Zusammenarbeit mit den beteiligten Akteuren sollen das Eingliederungspotenzial dieser Zielgruppen ausgeschöpft und ihre Vermittlungsfähigkeit verbessert werden.

Finanzielle Ausgangslage Die Tendenzen der finanziellen Entwicklung, welche die Überlegungen des Bundesrats zur Weiterentwicklung der IV geleitet haben, haben sich in den vergangenen zwei Jahren nicht verändert.

Seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Sanierung der Invalidenversicherung im Jahr 2011 konnte die IV insgesamt 3,6 Mrd. Franken ihrer Schulden an die AHV zurückbezahlen. Im Jahr 2016 betrug der Aufwand 9,2 Mrd. Franken, der Ertrag lag bei 9,9 Mrd. Franken (inkl. 1,1 Mrd. Franken aus der Zusatzfinanzierung über die MwSt.). Da sich der Rückgang der Neurenten je länger, je mehr auf die Ausgaben auswirkt, wird die IV aktuellen Prognosen zufolge auch nach Auslaufen der Zusatzfinanzierung Ende 2017 Überschüsse ausweisen. Die Schuld wird demnach bis 2030 getilgt sein, dies auch unter Berücksichtigung der Reform der Altersvorsorge 2020 und des Stabilisierungsprogramms des Bundes 2017–2019. Die finanziellen Auswirkungen anderer laufender Geschäfte, darunter insbesondere die Vorlage 3 der IV-Revision 6b, wurden bei diesen Überlegungen nicht berücksichtigt. Die Weiterentwicklung der IV kann sich – zumindest im Moment – auf Bereiche ausserhalb von Sanierung und Einsparungen konzentrieren.

Die zusätzlichen Sparmassnahmen, wie sie von einigen Vernehmlassungsteilnehmern gefordert wurden (Bigovic 2017), sind nicht notwendig. Der Bundesrat legt allerdings weiterhin grosses Augenmerk auf die Finanzen der IV und ist bereit einzugreifen, sobald sich die Situation ändern sollte.

Wichtigste Stossrichtungen Die Weiterentwicklung der IV soll das Eingliederungspotenzial und die Vermittlungsfähigkeit der folgenden drei Zielgruppen stärken: Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene mit psychischen Beeinträchtigungen sowie psychisch erkrankte Erwachsene. Diese Massnahmen sind in weiteren Beiträgen dieses CHSS-Dossiers ausführlich beschrieben. Für die drei Zielgruppen sieht die Vorlage unter anderem vor, die Zusammenarbeit der Akteure zu verbessern, insbesondere zwischen den IV-Stellen und der behandelnden Ärzteschaft. Mit der Einführung eines stufenlosen Rentensystems sollen zudem die Arbeitsanreize erhöht werden. Renten werden noch gezielter und erst dann gewährt, wenn das Eingliederungspotenzial der versicherten Person vollständig ausgeschöpft und eine Eingliederung aus gesundheitlichen Gründen ausgeschlossen ist.3

Verbesserte Koordination zwischen den ­beteiligten Akteuren Die Vorlage sieht verschiedene Massnahmen vor, um die Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Akteuren zugunsten aller Versicherten zu verbessern. Der Bundesrat soll eine Vereinbarung mit den Dachorganisationen der Arbeitswelt abschliessen können, um die Massnahmen im Hinblick auf eine Arbeitsmarktintegration zu verstärken. Die Arbeitgeber ihrerseits werden vom Ausbau der Beratung und Begleitung profitieren. Ausserdem ist vorgesehen, die Versicherten während Eingliederungsmassnahmen obligatorisch durch die Unfallversicherung des Arbeitgebers gegen Berufs- und Nichtberufsunfälle zu versichern. Die bestehende Haftpflichtregelung bei Arbeitsversuchen soll auf die Integrationsmassnahmen ausgeweitet werden. Relevante Informationen sollen an die behandelnden Ärztinnen und Ärzte weitergegeben werden, um die Zusammenarbeit im Hinblick auf die Eingliederung der Versicherten zu verbessern. Zudem soll in der ärztlichen Aus-, Fort- und Weiterbildung mehr Platz für versicherungsmedizinische Inhalte eingeräumt werden. Der bestehende Anspruch auf Taggelder der Arbeitslosenversicherung nach einer Rentenrevision soll von 90 auf 180 erhöht werden. Zudem soll eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, damit die Durchführungsstellen namentlich der IV, der ALV und der Sozialhilfe enger zusammenarbeiten können.

Das Ziel der Weiterentwicklung der IV kann nur in Zusammenarbeit mit den anderen beteiligten Akteuren erreicht werden. Verschiedene Forschungsberichte heben diese Notwendigkeit hervor (Baer et al. 2015, BSV 2016). Sie weisen darauf hin, dass eine gute Zusammenarbeit mit den Schlüsselakteuren eine wichtige Voraussetzung für die (Wieder-)Eingliederung ist: Verspätetes Handeln ist oftmals die Folge fehlender Kooperation und Koordination und beeinträchtigt den Eingliederungserfolg.

Sowohl bei der Früherfassung als auch während einer Eingliederung sind die Arbeitgeber sowie die behandelnden Ärztinnen und Ärzte die wichtigsten Akteure. Die Unfalldeckung während Eingliederungsmassnahmen soll optimiert und die Haftpflichtversicherung auf Integrationsmassnahmen ausgedehnt werden. Die Arbeitgeber haben während der ganzen Dauer und auch nach Abschluss der Eingliederungsphase Anspruch auf Beratung und Begleitung durch die IV-Stelle. Dies stärkt das Vertrauen der Arbeitgeber ins ganze System, insbesondere in die Arbeit der IV-Stellen, aber auch in die Versicherten, die ihre Stelle behalten oder eine neue Arbeit aufnehmen möchten. Die Ärztinnen und Ärzte ihrerseits sind besser über die IV im Allgemeinen sowie über die Eingliederungsmassnahmen ihrer Patientinnen und Patienten zu informieren und dafür zu sensibilisieren.

Neben Arbeitgebern und Ärzteschaft sind Privat- und Sozialversicherungen eine weitere Gruppe von relevanten Akteuren. Wie bereits erwähnt, sind Änderungen in Bezug auf die Unfall- und die Haftpflichtversicherung vorgesehen. Auch ist für arbeitslose Personen, deren IV-Rente herabgesetzt oder aufgehoben wird, die Dauer des Taggeldanspruchs zu verlängern. Zudem soll die gesetzliche Grundlage für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen IV, ALV und Sozialhilfe im Rahmen von regionalen Kompetenzstellen zur Arbeitsvermittlung geschaffen werden.

Stufenloses Rentensystem Mit der Einführung eines stufenlosen Rentensystems sollen die Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erhöht werden. Wie beim geltenden Recht besteht ab einem Invaliditätsgrad von 70 Prozent Anspruch auf eine ganze Rente. Der Grundsatz «Eingliederung vor Rente» wird gestärkt, damit insbesondere bei jungen Versicherten keine Rente gewährt wird, solange noch Eingliederungsmassnahmen möglich sind.

Folgen für die Versicherten Während die Auswirkungen einer Anpassung des Rentensystems sowie der geplanten Massnahmen für die Zielgruppen der Kinder, Jugendlichen und jungen Erwachsenen in den entsprechenden Schwerpunktbeiträgen abgehandelt werden, beschränken sich die nachfolgenden Ausführungen darauf, die Auswirkungen der weiteren, im Gesamtsystem wirkenden Massnahmen zu besprechen.

Das gestärkte Vertrauen der Arbeitgeber in die IV wird diese davon überzeugen, dass es zweckmässig sein kann, auch in ihrem Betrieb IV-Massnahmen durchzuführen. Durch diese Anpassungen werden mehr Versicherte die Möglichkeit erhalten, ihre Massnahmen im ersten Arbeitsmarkt zu absolvieren, wodurch sie besser auf eine spätere Erwerbs­tätigkeit vorbereitet sind.

Der verlängerte Anspruch auf ALV-Leistungen verbessert die Existenzsicherung im Anschluss an die Aufhebung oder Herabsetzung einer Rente im Zuge einer Rentenrevision. Zudem erhöht sich der Anreiz der Versicherten, den Weg der beruflichen Eingliederung überzeugt und motiviert anzugehen. Basierend auf den Erfahrungen mit dem bestehenden Anspruch sowie unter Berücksichtigung der systematischen Information durch die IV und die Sozialhilfe ist davon auszugehen, dass rund 200 Personen pro Jahr betroffen sein werden.

Die Möglichkeit, den kantonalen IV-Stellen weitere Bundesaufgaben zu übertragen und die Aufgaben der IV-Stellen anderen Behörden anzuvertrauen, könnte später zu einer engeren Kooperation mit den RAV und den Sozialhilfebehörden führen. Personen mit Mehrfachproblematiken hätten dadurch eine einheitliche Ansprechstelle.

Finanzielle Auswirkungen Mit den Massnahmen für die Zielgruppe der Kinder dürften sich für die IV im Bereich der medizinischen Massnahmen finanzielle Einsparungen von rund 160 Mio. Franken ergeben. Gleichzeitig werden neue Geburtsgebrechen und insbesondere einige seltene Krankheiten in die Liste der Geburtsgebrechen aufgenommen. Dadurch entstehen der IV zusätzliche Kosten, die zurzeit noch nicht abzuschätzen sind. Grundsätzlich soll die Revision der Geburtsgebrechenliste für die IV jedoch kostenneutral erfolgen (vgl. Tabelle T1).

Die Massnahmen für die Zielgruppe der Jugendlichen und jungen Erwachsenen mit psychischen Beeinträchtigungen dürften im Jahr 2019 Einsparungen von 4 Mio. Franken und im Jahr 2030 von 35 Mio. Franken zur Folge haben. In der Berechnung berücksichtigt sind Einsparungen aufgrund von Änderungen bei den Taggeldern (51 Mio. Franken), die teilweise für die Eingliederungsmassnahmen aufgewendet werden. Ausserdem wurden bei der Berechnung der finanziellen Auswirkungen auch die in der Botschaft genannten Einsparungen von zwei Mio. Franken 2019 und von rund 17 Mio. Franken 2030 berücksichtigt, die zu erwarten sind, falls sich mit den geplanten Massnahmen in fünf Prozent der Fälle (65 Fälle) eine Neurente verhindern lässt. Hierbei handelt es sich allerdings weder um eine Prognose noch um ein Reformziel. Die Erfahrungen der letzten IV-Revisionen haben gezeigt, dass es ein langwieriger Prozess ist, Prognosen dazu zu erstellen, welche Auswirkungen geplante Massnahmen auf potenziell vermeidbare Renten haben könnten. Die genannte Grössenordnung dient somit eher der Veranschaulichung, wie viele Renten es im Sinne einer kostenneutralen Reform zu vermeiden gilt.

Die für die Zielgruppe der psychisch erkrankten Erwachsenen geplanten Massnahmen dürften Mehrkosten von rund einer Mio. Franken im Jahr 2019 und von sieben Mio. Franken im Jahr 2030 verursachen. Auch die geplanten Massnahmen zugunsten dieser Zielgruppe sind kostenneutral, allerdings gilt zu beachten, dass Investitionserträge erst nach einer angemessenen Zeitspanne eintreten. Die Erfahrung der 5. IV-Revision hat gezeigt, dass die Eingliederungsmassnahmen ihre Wirkung erst in einem Zeitraum von rund zehn Jahren voll entfalten. Können durch diese Massnahmen jährlich 90, d. h. 1,5 Prozent der Neurenten verhindert werden, lassen sich 2019 rund drei Millionen, 2030 25 Mio. Franken einsparen. Hierbei handelt es sich ebenfalls wieder um eine Grössenordnung, die aufgeführt wird um zu zeigen, wie viele Renten für eine kostenneutrale Vorlage abgewendet werden müssen. Es handelt sich auch hier weder um eine Prognose noch um ein Reformziel.

Die Massnahmen zur besseren Koordination, darunter auch das lineare Rentensystem, dürften zu zusätzlichen Kosten von 21 Mio. Franken im Jahr 2019 und von 22 Mio. Franken im Jahr 2030 führen.

Während die Umsetzung der Massnahmen im ersten Jahr Mehrkosten von 18 Mio. Franken verursacht, sind es im Jahr 2030 noch rund fünf Millionen, was die Kostenneutralität der Vorlage unterstreicht.

Fazit Die Weiterentwicklung der IV betrifft rund 80 Ge­setzesartikel. Es handelt sich nicht um eine Neukonzeption, sondern um eine Systemverbesserung. Sie betrifft fast alle Bereiche der IV, aber der Ansatz ist ausgewogen und kostenneutral. Die Reform muss es ermöglichen, ein grundsätzlich bewährtes System weiterzuentwickeln und zu optimieren. Nur auf diesem Weg kann sich die IV den künftigen Herausforderungen stellen, insbesondere was Jugendliche und psychisch beeinträchtigte Personen anbelangt. Die Botschaft umfasst mehr als 200 Seiten und liegt dem Parlament nun zur Beratung vor.

Literatur und Materialien