Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) CHSS Nr. 3 ⁄ September 2017

Von der IIZ zu einem umfassenden Arbeitsintegrationsprojekt

Der Kanton Neuenburg weist im schweizerischen Vergleich eine hohe Arbeitslosen- und ­Sozialhilfequote auf. Deshalb hat er eine neue Strategie zur Arbeitsmarktintegration erarbeitet, bei der mehrere Institutionen zusammenarbeiten. Die Umsetzung läuft auf Hochtouren.

Der Bund, insbesondere das Seco, und die Empfehlungen verschiedener bereichsrelevanter Konferenzen (SODK und VDK)1 aus dem Jahr 2001 gaben den Anstoss dazu, dass der Kanton Neuenburg die interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) bereits vor 15 Jahren zur Priorität erklärte. Seit 2002 besteht eine strategische Steuerungsgruppe, die von den Vorstehern der zuständigen Departemente (gemäss damaliger Organisation: Volkswirtschafts- und Sozialdepartement) eingerichtet wurde und folgende Aufgaben wahrnimmt:

  • Koordination der Programme zur sozialen und beruflichen Integration
  • Erfassung und Analyse aller bestehenden Integrationsmassnahmen
  • Zusammenarbeit mit Unternehmen und Gemeinden. In Neuenburg wird die kantonale Gesetzgebung im Bereich Sozialhilfe von acht regionalen Sozialdiensten umgesetzt, die auf Gemeindeebene zuständig sind.

Im Verlaufe der Zeit kamen die folgenden Handlungsschwerpunkte hinzu:

  • Konkretisierung des Case-Managements Berufsbildung (Berufsbildungscoaching, seit 2011 mit zuständiger Fachstelle, Amt für die Integration von Jugendlichen in die Berufsbildung)
  • Umsetzung des Prozesses für eine systematische und ­koordinierte Betreuung von Betroffenen
  • Schaffung von Sozialfirmen

Von Beginn weg bestand das Ziel in einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den Bereichen Beschäftigung (AVIG), Invalidenversicherung (IVG), Sozialhilfe und Migration. 2006 stiess die Berufsbildung zur IIZ-Steuergruppe hinzu – ganz im Sinne der angestrebten Ziele und Möglichkeiten auf nationaler Ebene.

Die derzeitige IIZ-Struktur in Neuenburg ist flexibel und schlank. Sie ist in GrafikG1 als Übersicht dargestellt. Die politische Leitung wird seit 2013 vom Wirtschafts- und Sozialdepartement (Département de l’écononmie et de l’action sociale, DEAS) und vom Departement für Bildung und Familienfragen (Département de l’éducation et de la famille, DEF) wahrgenommen.

Vor dem Hintergrund einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen den einzelnen IIZ-Bereichen wurden verschiedene Projekte durchgeführt und evaluiert. Dieser Prozess für mehr Durchlässigkeit zwischen den Institutionen erfolgte im Auftrag des Kantonsrats (Regierung) anhand der zu Beginn jeder Legislaturperiode festgelegten Prioritäten. Bis vor Kurzem hatte diese Entwicklung keine grösseren Auswirkungen auf die Organisation der betroffenen Bereiche. 2013 dann wurde die Neuausrichtung der Strategie zur Unterstützung der Stellensuchenden zur Priorität der Neuenburger Regierung.

Hintergrund und neue politische und institutionelle Dynamik Um die Logik hinter dem schrittweisen Wandel der IIZ hin zu einer Neuausrichtung der Arbeitsintegration besser zu verstehen, ist die berufliche Integration im spezifischen Kontext des Kantons Neuenburg zu betrachten: Die Region bekommt die Konjunkturschwankungen aufgrund ihrer starken Ausrichtung auf die Exportindustrie immer besonders schnell und deutlich zu spüren.

Bereits seit den 1990er-Jahren weist der Kanton Neuenburg im schweizweiten Vergleich eine hohe Arbeitslosenquote auf. Durch die Wirtschaftskrise 2008 hat sich die Situation noch verschärft. Die Differenz zwischen der schweizerischen und der Neuenburger Arbeitslosenquote hat sich deutlich erhöht: von +1 Prozent auf zwischen +2 Prozent und +2,5 Prozent.

Seither hat sich die Wirtschaft erholt und die Arbeitslosenquote ist zurückgegangen; ausserdem hat sich der Kanton Neuenburg bei der Schaffung neuer Stellen als besonders innovativ gezeigt. Dennoch konnte die Differenz nicht vollständig behoben werden.

Parallel dazu haben die Berufspendlerinnen und -pendler im Kanton stark zugenommen. Während die Zahl der «Zupendler» (Personen, die ausserhalb des Kantons wohnen und zum Arbeiten nach Neuenburg kommen) innerhalb von zwölf Jahren um 115 Prozent gestiegen ist und 2012 bei 20 500 Personen lag, hat jene der «Wegpendler» (Neuenburgerinnen und Neuenburger, die ausserhalb des Kantons arbeiten) lediglich um 62 Prozent zugenommen; 2012 lag ihre Zahl bei 9500 Personen. Die Entwicklung dieser Zahlen – unter dem Strich wies der Kanton im Beobachtungsjahr ein Defizit von rund 11 000 Pendlerinnen und Pendlern auf – zeigt klar, dass Neuenburg in bestimmten Tätigkeitsbereichen an Attraktivität gewinnt; dazu gehören auch jene, die eine besonders hohe Arbeitslosenquote verzeichnen.

So steht eine starke Beschäftigungs- und Attraktivitätsdynamik einer steigenden Zahl an Stellensuchenden gegenüber, was erhebliche Auswirkungen auf den Kanton hat. Und dies sowohl in sozialer Hinsicht für die Betroffenen als auch aus wirtschaftlicher und finanzieller Sicht für die Stellensuchenden und das Gemeinwesen. Dieses neue Phänomen wird als «Neuenburger Paradox»2 bezeichnet.

Der im Frühling 2013 gewählte Staatsrat hat angesichts dieses Paradoxes entschieden, die Themen Wohlstand (Schaffung und Verteilung) und Wirtschaftsentwicklung in den Fokus seiner Regierungstätigkeit zu rücken.3
Noch bevor der Kantonsrat seine Funktion antrat, wurde beschlossen, die Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik neu innerhalb ein und desselben Departements anzusiedeln, dem DEAS.

Im Zuge dessen hat der Kantonsrat im Rahmen der Legislaturplanung seine Absicht verankert, auf die problematischen Tendenzen, die den Kanton belasten, zu reagieren und das Problem an der Wurzel zu packen. Nicht eine Reduktion der Unterstützungsinstrumente stand im Vordergrund, sondern eine Senkung des Unterstützungsbedarfs der Neuenburger Bevölkerung. Dazu wurde ein fünfachsiger Handlungsplan erstellt:

  • Anerkennung der Arbeit
  • Prävention von Armut und beruflicher Ausgrenzung
  • Neuausrichtung der Strategie zur beruflichen Integration
  • Eindämmung der Sozialkosten
  • Missbrauchsbekämpfung

Bei der Neuausrichtung der beruflichen Integration geht es darum, eine umfassende, kohärente, effiziente und mit der Arbeitswelt vernetzte Begleitung von Stellensuchenden einzurichten. Diese Achse steht in direktem Zusammenhang mit einer vorgängig durchgeführten Analyse, anhand derer bestimmte Auslöser für das Neuenburger Paradox identifiziert wurden. Einer der Faktoren ist das Fehlen einer echten, integrierten und kohärenten Politik zur beruflichen Integration. Es hat sich gezeigt, dass die kantonalen Einrichtungen und Strukturen zur Betreuung von Stellensuchenden komplett überarbeitet werden müssen, um die vorherrschenden Tendenzen umzukehren und dem Neuenburger Paradox Einhalt zu gebieten. Konkret geht es darum, sich von der fachübergreifenden Logik zahlreicher vielversprechender IIZ-Projekte zu lösen und eine Neuausrichtung des gesamten Unterstützungssystems für Stellensuchende umzusetzen.

Fehlende Zusammenarbeit und Koordination bei der beruflichen Integration Die Analysen aus dem Jahr 2013 haben gezeigt, dass die Integrationsstrategien und -politik institutionell noch zu stark abgegrenzt sind, was Synergien, Interaktionen und vor allem die Betreuung von Stellensuchenden besonders kompliziert gestaltet. Viel zu oft werden Dossiers ohne richtige Koordination von einer Stelle zur anderen weitergereicht.

Bereits nach der Wirtschaftskrise 2008 mussten die ganze Energie und sämtliche Kompetenzen des Systems mobilisiert werden, um den Herausforderungen des starken Wettbewerbs unter Stellensuchenden und der raschen Entwicklung des Arbeitsmarkts zu begegnen. Die damaligen Gegebenheiten (defizitärer Finanzhaushalt, personelle Wechsel in der politischen und operativen Führung, insbesondere im Amt für Arbeit) machten es allerdings schwierig, die erwünschte Strategie umzusetzen.

So musste das Amt für Arbeit seine Tätigkeit angesichts der Anforderungen des Seco neu organisieren; das Seco hatte die Betreuung der von der Arbeitslosenversicherung entschädigten Stellensuchenden zuvor als unzureichend erachtet. Die Umstrukturierung war allerdings einzig auf das Zielpublikum des Amtes für Arbeit ausgerichtet. Die Koordination mit anderen Diensten des Systems (Sozialhilfe, Migration, Invalidenversicherung, Berufsbildung) wurde nicht wie gewünscht verbessert.

Diese fehlende Koordination wirkte sich auf die Wiedereingliederungsquote zahlreicher Personen aus, die in diesem Zeitraum arbeitslos wurden, was einen Dominoeffekt zur Folge hatte und die Zahl der Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger in die Höhe schnellen liess. Verschärft hat sich die Situation zudem durch die im Rahmen der Bundesgesetzgebung (4. AVIG-Revision und IVG-Revisionen) beschlossenen Einschränkungen.

Während dieser Phase äusserten die Integrationsakteure den Wunsch nach Lösungen über die interinstitutionelle Zusammenarbeit. Sie waren sich der grossen Hindernisse bewusst, die die fehlende Koordination für die Arbeitsintegration darstellte. In Anbetracht der Neuenburger Ausgangslage kann die Arbeit in diesem Rahmen durchaus als beispielhaft bezeichnet werden: Der IIZ gelang es, zwischen den verschiedenen Stellen einen Dialog herzustellen und nachhaltig zu verankern, einen Teil der Massnahmen zu koordinieren (jene, die den Bedürfnissen mehrerer Bereiche entsprachen) und ein Projekt zur koordinierten Begleitung sogenannt «komplexer» Fälle durchzuführen (Dossiers mit Mehrfachproblematik, die mehrere Partner betreffen). Es handelt sich um das Pilotprojekt IIZ-Netzwerk (vgl. Grafik G1).

Im Rahmen der Arbeiten zur neuen Arbeitsintegrationsstrategie kamen indes grosse Probleme bei der Fallbetreuung von Stellensuchenden zum Vorschein. Es zeigte sich, dass man von der bisherigen institutionellen Logik völlig loskommen musste. Die angestrebte Reform setzt somit auf eine Neuausrichtung der Fallbetreuung für Stellensuchende in ihrer Gesamtheit. Pilotprojekte zu einzelnen, isolierten Bereichen gehören der Vergangenheit an.

Bereichslogik überwinden Die in Zusammenarbeit mit sämtlichen Partnern aus dem Beschäftigungs- und Integrationsbereich erarbeitete neue Strategie vereint alle für die Beratung und Unterstützung von Stellensuchenden zuständigen Dienste und steht unter der Leitung des DEAS. Die Strategie basiert auf den folgenden drei Schlüsselprinzipien:

  • Einheitlicher Ansatz, ausgerichtet auf die Fähigkeiten und Bedürfnisse der Stellensuchenden (Arbeitsmarktfähigkeit) und nicht auf ihren Status oder auf die Stelle, über die sie ins System eingetreten sind
  • Verstärkte Mobilisierung der Arbeitgeber dank einfacherer Abläufe und klarerer Rollen der einzelnen Dienste
  • Fokussierung der Dienste auf ihr Kerngeschäft und Aufwertung ihrer Kompetenzen in einem koordinierten Rahmen

Basierend auf zwei gleich wichtigen Säulen – der Stärkung der Partnerschaft mit den Arbeitgebern («New Deal pour l’emploi») und der Neuausrichtung des Unterstützungssystems – zeichnet sich die neue Strategie durch eine institutionelle und fachübergreifende Logik aus. Schematisch lässt sie sich wie folgt darstellen (vgl. Grafik G2):

Der Pfeil in der Mitte zeigt den Verlauf des oder der Stellensuchenden vom Eintritt ins System bis zur Rückkehr in den Arbeitsmarkt. Die dunkelroten Stellen entsprechen den Abläufen, die alle Einheiten vereinheitlicht haben. Die seitlichen Pfeile stehen für die Zusammenarbeit mit den zuständigen Stellen, wenn dies erforderlich ist – auch wenn die Fachstelle Arbeitsmarkt (OMAT) bzw. das RAV oder die IV-Stelle für das Dossier zuständig ist.

Die Vorteile des neuen Ansatzes im Überblick:

  • Einheitliche Abläufe: Die Rolle jedes Dienstes ist klar, die Arbeitsvermittlung (Service de l’emploi, SEMP) und die IV (für IV-Fälle) sind die einzigen Kompetenzzentren für die berufliche Integration.
  • Klare Leitung: Jede Etappe erfolgt unter der Leitung eines einzigen Dienstes, auch wenn ein zweiter Dienst herangezogen wird.
  • Strukturierte Abläufe: Die Stellensuchenden sind über ­ihre Situation auf dem Laufenden, die Ziele sind realistisch gesetzt, um den nächsten Schritt zu erreichen.
  • Transparente Abläufe: Alle Dienste, welche die Stellensuchenden schon durchlaufen haben (Verlauf), werden in einem persönlichen Integrationsdossier ausführlich dokumentiert.
  • Strategische Führung: Dank eines umfassenden Monitorings kann der Einsatz von Mitteln optimiert werden, vor allem im Hinblick auf die kontinuierliche Verbesserung und die Anpassung (hauptsächlich) an das wirtschaftliche Umfeld.

Der Neuenburger Grosse Rat (Kantonsparlament) hat der neuen Strategie im Frühling 2016 mit grosser Mehrheit zugestimmt. Die Umsetzungsarbeiten sind angelaufen und haben erhebliche Auswirkungen auf das Amt für Arbeit, das den Eckpfeiler des neuen Systems bildet. Die institutionellen Folgen sind weitreichend. Sie beinhalten eine grundlegende Umstrukturierung des Amts für Arbeit, die per 1. Mai 2017 vollzogen wurde. Das Amt für Arbeit ist neu in zwei Dienste gegliedert: die Arbeitsmarktbehörde (Office du marché du travail, OMAT) und das Amt für Arbeitsbeziehungen und -bedingungen (Office des relations et des conditions de travail, ORCT). Die Integrationspolitik fällt vor allem in die Zuständigkeit der Arbeitsmarktbehörde OMAT, die sich aus zwei Bereichen zusammensetzt: «ProEmployeurs» und «ProEmployés-ORP».

Im Verlauf des Jahres 2017 wird die Reform «SEMP 2020» umgesetzt. Sobald dieser Prozess abgeschlossen ist, werden Anpassungen bei den anderen Partnern vorgenommen. Hiervon betroffen sind insbesondere die Sozialhilfe (kantonales Sozialamt und regionale Sozialdienste) und die Invalidenversicherung (IV-Stelle). Dem oben stehenden Schema zufolge werden auch die Bereiche Migration und Strafvollzug sowie die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde ihre Abläufe überarbeiten und gemäss dem Willen des Gesetzgebers anpassen müssen. Die Teams dazu zu bringen, bei bestimmten Dossiers über noch auszubauende oder noch zu schaffende Schnittstellen fachübergreifend zusammenzuarbeiten, wird viel Begleitarbeit erfordern.

Einbindung der IIZ in die neue Integrations­strategie Nach den 2013 eingeleiteten Neuausrichtungen steht die IIZ im Kanton Neuenburg an einem Scheideweg. Die Umsetzung der neuen Integrationsstrategie unter der Leitung des DEAS erfolgt über Ad-hoc-Organe und nicht im Rahmen der IIZ. Parallel dazu laufen Anstrengungen, um die Rollen und Aufgaben der bestehenden Arbeitsgruppen zu klären. Das Ziel ist es, die IIZ-Steuergruppe langfristig zu verankern. Dazu muss ihr Auftrag im Hinblick auf die getroffenen Entscheide und den kantonalen Kontext überdacht werden.

Konkret soll die IIZ-Steuergruppe, die seit 15 Jahren besteht, für die Politik der sozialen und beruflichen Integration zu einer Plattform für Vorschläge im weiteren Sinn werden. Die Zielgruppe der «jungen» Stellensuchenden könnte ein Kernthema dieser Struktur werden. Dazu gehören auch spät zugewanderte Jugendliche. Die neue IIZ-Struktur soll nicht mehr für die Projektlancierung und -steuerung zuständig sein, sondern über die federführenden Departemente (DEF und DEAS) konkrete Anliegen sowie Verbesserungs- und Umgestaltungsvorschläge für den Kantonsrat vorbringen. In die Überlegungen zur IIZ-Plattform fällt auch die Problematik von Personen, die dem Arbeitsmarkt vor­übergehend oder dauerhaft fernbleiben. Mit der IIZ-Plattform wird es möglich sein, die Zusammenarbeit mit den nationalen IIZ-Organen aufrechtzuerhalten und auszubauen.

Ausserdem wird die IIZ aufgrund eines 2017 erstmals durchgeführten Ausbildungsmoduls Hilfe für die Fachmitarbeitenden anbieten können, um die fachübergreifende Arbeitslogik schrittweise in eine interinstitutionelle Zusammenarbeit umzuwandeln. Die neue Strategie zur beruflichen Integration bringt eine Weiterentwicklung der Arbeitskultur mit sich. Es werden fachübergreifende Abläufe geschaffen, um die einzelnen Bereiche des Systems nicht mehr voneinander abzugrenzen. Das konkrete Tätigkeitsfeld der IIZ wird demnächst von der Neuenburger Regierung festgelegt. Mit Sicherheit wird die IIZ ihren Teil zum Aufbau des neuen Systems zur Eingliederung von Stellensuchenden beitragen, sei es auch nur durch das Einbringen ihrer fundierten Kenntnisse oder ihre Kontakte zu den betroffenen Akteuren.

  • 1. Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) und Konferenz Kantonaler Volkswirtschaftsdirektoren (VDK).
  • 2. Vgl. Bericht 15.047_CE des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 21. Oktober 2015, S. 7 ff. für eine genauere Beschreibung des «Neuen­burger Paradox» (Französisch): www.ne.ch > Autorités > Objets > Rapports > 15.047_CE.
  • 3. Bei den kantonalen Wahlen im Mai 2017 wurde der bisherige Kantons­rat wiedergewählt. Die 2013 eingeleiteten Neuausrichtungen und die ­Reorganisation der Departemente wird für die Legislaturperiode 2017–2021 beibehalten.