Familie, Generationen und Gesellschaft CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2016

Verbesserter Zugang zur Kita dank Betreuungsgutscheinen

Als erste Gemeinde im Kanton führte die Stadt Bern 2014 Gutscheine für die familien­ergänzende Kinderbetreuung im Vorschulalter ein. Das Pilotprojekt wurde während zwei Jahren begleitend evaluiert.

Wie diverse andere Kantone subventioniert auch Bern die familienergänzende Kinderbetreuung. Im Vorschulbereich erfolgt die Unterstützung im Rahmen einer einkommensabhängigen Tarifstruktur. Eltern, welche ihre Kinder auf einem subventionierten Platz in einer Kindertagesstätte (Kita) betreuen lassen, bezahlen einen auf ihr Einkommen und Vermögen abgestimmten Tarif. Die übrigen Kosten werden über den kantonalen Lastenausgleich durch die Gemeinden und den Kanton getragen. Die Finanzierung erfolgt über Leistungsverträge mit ausgewählten Kitas, mit Ausnahme der Stadt Bern. Das Stadtberner Stimmvolk sprach sich 2011 für einen Systemwechsel hin zu Betreuungsgutscheinen aus. Deren Einführung erfolgte 2014 im Rahmen eines Pilotprojekts. Seither können berechtigte Eltern ihren Betreuungsgutschein in allen Kitas, die sich am neuen System beteiligen, gutschreiben lassen.

Nachfolgend werden einige Ergebnisse aus der Evaluation des Pilotprojekts (Ecoplan 2016) vorgestellt. Die Evaluation wurde im Auftrag der Gesundheits- und Führsorgedirektion des Kantons Bern durchgeführt und vom Bundesamt für Sozialversicherungen mitfinanziert. Der Fokus des Artikels liegt einerseits auf der Wirkung der Betreuungsgutscheine auf den Markt und andererseits auf der Wirkung der Tarif­obergrenze. Weitere Bestandteile der Evaluation, wie die Entwicklung und Beurteilung verschiedener Modelle für die zukünftige kantonale Ausgestaltung des Systems, sind nicht Bestandteil des vorliegenden Artikels.

Beschreibung des Berner Modells und Vergleich mit dem Luzerner Modell  In der Stadt Bern erhalten die Eltern einen nach ihrem Einkommen und Vermögen abgestimmten Betreuungsgutschein, mit welchem sie eine Leistung in einer Kindertagesstätte vergünstigt beziehen können. Die Gutscheinhöhe hängt vom gemeinsamen Beschäftigungsgrad der Eltern ab. Arbeiten die Eltern z. B. gemeinsam 140 Prozent, liegt der Betreuungsanspruch bei 40 Prozent. Analoges gilt für Alleinerziehende ab einem Beschäftigungsgrad von 10 Prozent. Einer Beschäftigung gleichgestellt sind staatlich anerkannte Ausbildungen oder der Bezug von Arbeitslosengeldern. Ebenfalls können bei sozialer oder gesundheitlicher Indikation Gutscheine ausgestellt werden. Die Eltern können die Betreuungsgutscheine in jeder Kindertagesstätte, die über eine Betriebsbewilligung verfügt und sich am System der Betreuungsgutscheine beteiligt, einlösen. Die Kindertagesstätten stellen den Eltern die Tarife abzüglich des Betreuungsgutscheines in Rechnung und fordern anschliessend den fehlenden Betrag bei der Gemeinde ein. Wie viele ihrer Plätze die Kitas für das Gutscheinsystem zur Verfügung stellen wollen, können sie selbst entscheiden. Allerdings muss der Anteil Plätze für Betreuungsgutscheine bei mindestens 50 Prozent des gesamten Platzangebotes sein.

Als erste Gemeinde der Schweiz führte 2009 die Stadt Luzern versuchsweise Betreuungsgutscheine ein. Das Berner und das Luzerner Modell sind ähnlich aufgebaut, weichen aber in einigen Punkten voneinander ab. Tabelle T1 hält die wichtigsten Unterschiede zwischen den beiden ­Mo­dellen fest.

image12

Methodisches Vorgehen  Die Evaluation des Pilotprojekts erfolgte anhand eines Vorher-Nachher-Designs mit zwei Erhebungszeitpunkten. Die ersten Erhebungen fanden 2013 statt und erfassten die Situation vor Einführung der Betreuungsgutscheine. Die zweiten Erhebungen folgten 2015 und zeigten die Situation nach Einführung der Betreuungsgutscheine. Zu beiden Zeitpunkten wurden eine Befragung von Kitas und eine Elternbefragung durchgeführt, um die durch den Systemwechsel bedingten Änderungen aus beiden Perspektiven zu erfassen. Die Kita-Befragung wurde in beiden Jahren bei allen Kindertagesstätten durchgeführt, die bereits vor Einführung der Betreuungsgutscheine existierten und zur Teilnahme am Gutscheinsystem berechtigt sind. Hingegen wurde für die Elternbefragung jeweils eine unabhängige Zufallsstichprobe in allen in der Stadt Bern wohnhaften Familien mit einem Kind zwischen sechs Monaten und sechs Jahren gezogen. Damit spezifische Teilfragen vertieft diskutiert werden konnten, wurden ebenfalls zu beiden Zeitpunkten Experteninterviews mit Anbietern von Kindertagesstätten, Verbänden sowie der städtischen und kantonalen Verwaltung durchgeführt. Ergänzt wurden die schriftlichen und mündlichen Befragungen durch modelltheoretische Analysen sowie Vergleiche mit der Entwicklung in der Stadt Luzern.

Wirkung auf das Angebot  Ein zentraler Aspekt der Evaluation war die Wirkung der Betreuungsgutscheine auf den Markt. Aufgrund von theoretischen Überlegungen und den Erfahrungen in Luzern wurde erwartet, dass der Systemwechsel einen Ausbau an Betreuungsplätzen bewirken würde, dies obwohl Bern bereits vor der Einführung der Betreuungsgutscheine über ein gut ausgebautes Angebot verfügte. Die Erwartung wurde erfüllt: Zwischen 2013 und 2015 entstanden sieben neue Kitas und 676 zusätzliche Betreuungsplätze, sodass es im Juni 2015 in der Stadt Bern 88 Kitas mit insgesamt 2584 Plätzen gab. Einschränkend ist festzuhalten, dass die Stadt bereits vor dem Systemwechsel 2013 die Subventionen deutlich erhöht hatte, was gewiss auch zur Schaffung neuer Gutscheinplätze beitrug. Trotzdem hatte die Einführung der Betreuungsgutscheine einen positiven Effekt auf die Angebotsentwicklung. Denn neu erhalten alle Eltern einen Betreuungsgutschein und damit einen erleichterten Zugang zu Subventionen, sofern sie die Anforderungen erfüllen. Zudem können im neuen System nicht mehr nur ausgewählte, sondern grundsätzlich alle Kindertagesstätten Gutscheinplätze bzw. subventionierte Plätze anbieten. Damit hat sich sowohl das Angebot an subventionierten Betreuungsplätzen als auch der Kreis der Subventionsempfänger und das Subventionsvolumen nochmals vergrössert.

Als Folge des Ausbaus der Betreuungsplätze wird das Angebot heute sowohl von den Kitas als auch von den Eltern positiver beurteilt als früher. Wartelisten und Wartefristen nahmen ab und der Zugang zu Betreuungsplätzen und insbesondere Gutscheinplätzen hat sich verbessert (vgl. Grafik G1 ). Während 2013 43 Prozent der Eltern zum gewünschten Zeitpunkt einen Platz in einer Kita gefunden hatten, waren es 2015 bereits 66 Prozent. Mussten vor dem Wechsel auf das Gutscheinsystem 28 Prozent der Eltern durchschnittlich 40 Wochen auf einen Betreuungsplatz warten, waren es nach Einführung der Betreuungsgutscheine nur noch 17 Prozent. Die durchschnittliche Wartezeit betrug noch 20 Wochen. 2013 hatte zudem ein Drittel der Befragten zum Zeitpunkt der Befragung noch gar keinen Platz gefunden. Bei der Befragung 2015 war dieser Anteil mit 17 Prozent deutlich geringer. Somit hat sich auch die Situation jener Eltern verbessert, die nicht sofort einen Betreuungsplatz finden konnten.

image13

Trotz der Erhöhung des Angebots scheint es in der Stadt Bern nach wie vor ein leichtes Unterangebot an Kitaplätzen zu geben. Zwar verzichtet eine Mehrheit der Eltern, die ihre Kinder nicht in einer Kindertagesstätte betreuen lassen, freiwillig auf das Angebot – entweder, weil sie keine externe Betreuung wünschen oder benötigen (53 %) oder aus einem anderen, nicht näher genannten Grund (32 %).

Immerhin sieben Prozent der Eltern betreuen ihre Kinder nicht in einer Kita, weil sie keinen passenden Platz gefunden haben. Als Grund hierfür wurden mehrheitlich fehlende Betreuungsmöglichkeiten in der Nähe des Arbeitsorts oder aber ein Mangel an subventionierten Plätzen genannt. Erfreulicherweise war nur ganz wenigen Eltern der Aufwand für den Antrag eines Betreuungsgutscheins zu hoch, ähnlich selten wurden Anträge abgelehnt.

Wirkung auf die Nachfrage  Die Einführung der Betreuungsgutscheine in der Stadt Bern hatte nicht nur einen Einfluss auf das Angebot, sondern auch auf die Nachfrage. Brachten vor Einführung der Betreuungsgutscheine 59 Prozent der befragten Eltern ein oder mehrere Kinder in eine Kita, waren es nach Einführung 62 Prozent. Die Mehrheit liess ihre Kinder sowohl 2013 als auch 2015 an 2,5 bis 3 Tagen pro Woche in einer Kindertagesstätte betreuen. Gemäss Angaben der Stadt Bern ist das durchschnittliche Betreuungspensum leicht gesunken. Besonders bei den hohen Betreuungspensen von 4,5 bis 5 Tagen wurde ein Rückgang verzeichnet, was mit der Koppelung der Betreuungsgutscheine an den Beschäftigungsgrad zusammenhängt.

Mehr Wettbewerb dank Betreuungsgut­scheinen  Obwohl in Bern das Angebot die bestehende Nachfrage nach wie vor nicht zu decken vermag, wird als Folge der Marktöffnung für subventionierte Plätze für alle Kitas und des Angebotsausbaus ein höherer Wettbewerb zwischen den Anbietern erwartet. Sowohl die Kitas als auch die Experten bestätigen, dass die Konkurrenz seit Einführung der Betreuungsgutscheine zugenommen hat.

Die höhere Konkurrenz führt zu einer geringeren Planungssicherheit für die Anbieter. Für die Kitas ist es heute schwieriger, eine gute Auslastung zu erreichen als noch vor dem Systemwechsel. Aufgrund der Koppelung der Betreuungsgutscheine an den Beschäftigungsgrad verzeichnen die Kitas zudem mehr Veränderungen in den Betreuungspensen. Passen die Eltern ihren Beschäftigungsgrad an, wirkt sich dies auf den Umfang des Betreuungsgutscheins und damit auf das Betreuungspensum aus.

Eine Möglichkeit, sich von der Konkurrenz abzuheben, besteht in der Differenzierung des Angebots (z. B. in der Verpflegung, musikalische Förderung oder Fremdsprachen). Es wurde erwartet, dass die grössere Konkurrenz unter den Kitas zu einer stärkeren Differenzierung des Angebots führen würde. Wie bereits in Luzern ist diese auch in Bern weniger stark eingetreten als erwartet. Es zeigte sich, dass viele Kitas die gleichen Spezialangebote ausschreiben oder viele Spezialangebote, wie spezielle Verpflegungsmöglichkeiten, schon fast zum Standard geworden sind. Demgegenüber sind spezielle Öffnungszeiten am Wochenende oder abends heute seltener anzutreffen als noch vor Einführung der Betreuungsgutscheine. Die geringe Differenzierung des Angebots könnte damit zusammenhängen, dass Spezialangebote stark nachfragebedingt sind. Wünschen die Eltern ein Angebot, wird es zum Standard, ansonsten fällt es wieder weg. Zudem fehlen vielen Kitas die finanziellen Möglichkeiten, um neue Angebote zu entwickeln. Zwar können Spezialangebote den Eltern kostendeckend verrechnet werden, ihre Entwicklung und Etablierung bindet aber zusätzliche personelle und finanzielle Mittel, die nicht vorhanden sind. Bereits die Einführung der Betreuungsgutscheine hatte viele Ressourcen in Anspruch genommen, sodass die Entwicklung neuer Angebote in den vergangenen Monaten wohl nicht Priorität hatte.

Wirkung der Tariflimite auf den Markt  Die Marktentwicklung in Bern zeigt, dass Wettbewerb auch mit einer Tarifobergrenze – nachfolgend Tariflimite genannt – möglich ist. Dabei stellt sich jedoch die Frage, welche Auswirkungen eine solche auf den Markt hat bzw. welche Entwicklung zu erwarten wäre, wenn keine Tariflimite bestünde. Entscheidend für ihren Einfluss auf den Markt ist ihre Höhe im Vergleich zu den effektiven Kosten. Wird die Tariflimite ausreichend hoch gewählt, so dass sie deutlich über den effektiven Kosten einer Kita liegt, kann unterhalb davon ein Preiswettbewerb entstehen. Die Kitas haben einen gewissen Spielraum, die nötigen Mittel zur Differenzierung ihres Angebots zu generieren. Mit geringen Einschränkungen stellt sich eine Wettbewerbssituation ein. Die Tariflimite stellt sicher, dass die teuersten Angebote für tiefere Einkommen ebenfalls erreichbar bleiben und keine Luxusangebote mitfinanziert werden.

Ist die Tariflimite zu tief und liegt sogar unterhalb der durchschnittlichen effektiven Kosten für die Kinderbetreuung, sind die Anbieter nicht in der Lage, das bestehende Angebot zum vorgegebenen Preis anzubieten. In der Folge sind zwei Szenarien denkbar. Da sie die Preise aufgrund der Tariflimite nicht anheben dürfen, könnten die Kitas ihre Kosten beispielsweise über den Weg von Lohnsenkungen reduzieren. Allerdings dürfte dadurch die Qualität des Angebots leiden. Aufgrund der gesetzlich verankerten Qualitätsvorgaben scheint es deshalb wahrscheinlicher, dass sich der getrennte Markt für subventionierte und private Plätze mit unterschiedlichen Tarifen weiterhin hält. Bei einer ausreichenden Nachfrage nach privaten Betreuungsplätzen zu Preisen oberhalb der Tariflimite, kann es für den Anbieter sehr attraktiv sein, nicht oder nur mit einem Teilangebot am Gutscheinsystem teilzunehmen. Denn das Nebeneinander von Gutschein- und Nichtgutscheinplätzen mit unterschiedlichen Tarifen in derselben Einrichtung, wie es das aktuelle Berner System erlaubt, eröffnet den Tagesstätten die Möglichkeit, mit dem Erlös teurer verkaufter Plätze – auf die keine Gutscheine eingelöst werden können – die nicht kostendeckenden Gutscheinplätze querzufinanzieren.

Die Ergebnisse der Evaluation zeigen klar, dass die für das Pilotprojekt gewählte Tariflimite von 110.85 Franken ohne Mahlzeiten zu knapp bemessen ist und das Angebot weiterhin zweigeteilt ist. 39 der 45 befragten Kitas, die dem Gutscheinsystem angeschlossen sind, gaben an, dass die Gutschriften nicht ausreichen, um die Vollkosten zu decken. Davon haben 85 Prozent unterschiedliche Tarife für Gutscheinplätze und private Plätze. Dabei machen sie kein Geheimnis daraus, dass sie die höheren privaten Tarife vor allem dazu nutzen, das Defizit zu decken, das aufgrund der zu tief angesetzten Tariflimite entsteht.

Ein weiterer Nachteil der zu ungenügend hohen Tariflimite besteht darin, dass Innovation unterbunden wird. Die Tariflimite zwingt Kitas dazu, sehr knapp zu kalkulieren und es fehlen die Mittel, um in innovative Ideen zu investieren. So sieht jede vierte Kita von Investitionen ab, um mit den wenigen freien Mitteln den Fehlbetrag zwischen Gutscheinerlös und Kostendeckung auszugleichen. Dieses Resultat zeigt sich unter anderem in der fehlenden Entwicklung von Spezialangeboten.

Eine Aufhebung oder zumindest Anhebung der Tariflimite wird daher empfohlen. Mit der Tariflimite in der Stadt Bern sollte ursprünglich sichergestellt werden, dass alle Familien unabhängig vom Einkommen den gleichen Zugang zu Betreuungsleistungen haben und die Chancengleichheit dadurch gewährleistet werden kann. Eine solche ist aber nur dann notwendig, wenn die Tarife ohne Limite stark ansteigen würden. Daher stellt sich die Frage, wie sich die Tarife ohne Tariflimite entwickelt hätten. Ein Hinweis darauf liefern die Tarife für Betreuungsplätze ohne Gutschein. Sie liegen durchschnittlich bei 118.65 Franken (exkl. Verpflegung) und somit rund 8 Prozent über der Tariflimite. In diesen Tarifen ist aber teilweise die oben erwähnte Querfinanzierung der Gutscheinplätze mitberücksichtigt. Ohne die Querfinanzierung dürften die Tarife für Betreuungsplätze ohne Gutscheine leicht tiefer sein. Dies zeigt auch die durchschnittliche Wunschhöhe der Kitas für die Tariflimite. Sie ist mit 117.72 Franken zwar höher als die heutige Tariflimite (vgl. Grafik G2 ), liegt aber unterhalb des durchschnittlichen Tarifs für private Betreuungsplätze. Bezüglich Wunschhöhe der Tariflimite gehen die Meinungen zwischen den befragten Kitas, die Gutscheinplätze anbieten, klar auseinander. Die genannten Wunschtarife liegen zwischen 112 und 130 Franken. Wichtig anzumerken ist zudem, dass die Tariflimite nicht mit der Subventionshöhe der öffentlichen Hand gleichgestellt ist. Eine Aufhebung der Tariflimite wirkt sich somit nicht auf die öffentlichen Finanzen aus, sondern erhöht den Kostenanteil der Eltern.

image14

Fazit  Bezogen auf die Markteffekte zeigt die Evaluation, dass die Einführung von Betreuungsgutscheinen für die familienergänzende Kinderbetreuung in der Stadt Bern mehrheitlich positiv beurteilt werden kann. Insgesamt hat der Systemwechsel das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage entschärft. Das Angebot wurde spürbar ausgebaut und der Zugang zu den Kitas deutlich verbessert. Heute werden mehr Familien finanziell unterstützt als vor Einführung des Gutscheinsystems; das Subventionsvolumen hat sich erhöht. Neu können auch die Eltern, deren Platz subventioniert wird, selbst entscheiden, in welche Kita sie ihr Kind bringen wollen. Damit sind auch alle Kitas denselben Wettbewerbsbedingungen ausgesetzt.

Weniger positiv fiel die Beurteilung der Tariflimite aus. Die Tariflimite wirkt wettbewerbshemmend, insbesondere weil sie in den meisten Kitas nicht kostendeckend ist. Im Schnitt wünschen sich die Kitas eine Tariflimite, die 6.90 Franken über der aktuellen Limite von 110.85 Franken liegt. Aufgrund der aktuellen Tariflimite besteht weiterhin ein zweigeteilter Markt mit unterschiedlichen Tarifen für Plätze mit und solche ohne Betreuungsgutscheine. Die Kosten für Plätze ohne Betreuungsgutscheine liegen im Schnitt rund 8 Prozent über der Tariflimite. Aus Wettbewerbsüberlegungen muss deshalb empfohlen werden, die Tariflimite an- oder aufzuheben und die preisliche Diskriminierung zwischen nicht subventionierten und subventionierten Plätzen in ein und derselben Einrichtung zu unterbinden.

  • Evaluation
  • Ecoplan (2016): Betreuungsgutscheine in der Stadt Bern. Evaluation des Pilotprojekts, (Bern: unveröffentlichte Studie).