CHSS Nr. 3 ⁄ September 2018

Treffen der Sozialministerinnen 
und -minister der OECD-Länder

Am 14. und 15. Mai 2018 fand in Montreal ein Treffen der OECD-Sozialministerinnen und ­Sozialminister statt, um die Herausforderungen der modernen Arbeitswelt, die Förderung der Vielfalt und die Prävention von Ungleichheit zu diskutieren: eine Themenwahl, die ­sowohl das aktuelle Schwerpunktthema als auch verschiedene Langzeitanliegen aufgriff.

Die Schweiz reiste mit Vertreterinnen und Vertretern der Bundesverwaltung (Bundesamt für Sozialversicherungen BSV, Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann EBG, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO) und der Hochschulen nach Montreal. Die Delegation stand unter der Leitung von Bruno Parnisari, dem stellvertretenden Direktor des BSV, dem für diesen Anlass der Titel eines Staatssekretärs verliehen wurde, sowie von Elisabeth Bösch Malinen, Generalkonsulin der Schweiz in Montreal.

Die Situation der Schweiz Verglichen mit anderen Ländern, kommt der Schweiz an einem solchen Treffen die Rolle eines relativ privilegierten Landes zu, das sich in einer günstigen Lage befindet. Dennoch sieht auch sie sich den gleichen Herausforderungen gegenüber, die alle Industrieländer betreffen. So ist die Arbeitslosenquote in der Schweiz zwar niedrig, doch wie in anderen Ländern bringt die Digitalisierung auch hier neue Beschäftigungsformen hervor und sie wirft Fragen zum Sozialschutz der Betroffenen auf. Obwohl die Armutsrate tief und die Ungleichheiten nicht besonders ausgeprägt sind, besteht durchaus das Risiko, in die Armut abzurutschen. Aus diesem Grund werden die Schweizer Behörden gemäss den Empfehlungen der OECD ihren Handlungsschwerpunkt stärker auf die frühe Bildung und den Übergang von der Ausbildung in den Arbeitsmarkt legen. Das schweizerische Rentensystem ist gut aufgestellt, um auch grösseren Konjunktureinbrüchen standzuhalten, allerdings bleibt seine finanzielle Tragfähigkeit eine langfristige Sorge. Die Integration sozial benachteiligter Gruppen wie Menschen mit Behinderungen, die LGBTI-Gemeinschaft oder Migrantinnen und Migranten erfolgt punktuell und pragmatisch, während andere Länder eine inklusivere Integrationspolitik verfolgen oder eher auf regulatorische Massnahmen setzen. Die Anliegen der Schweizer Bevölkerung werden von Zeit zu Zeit anhand verschiedener Umfragen evaluiert. Ob diese mit den im Ausland geäusserten Sorgen und Ängsten übereinstimmen, ist indes schwer zu beurteilen. Vergleiche könnte allenfalls eine Kurzumfrage erlauben, die im Vorfeld der Konferenz von Montreal in rund 20 Ländern durchgeführt wurde (OECD 2018).

Forum zum Kampf gegen Ungleichheiten Vor Beginn der offiziellen Konferenz hatten die Ministerinnen und Minister Gelegenheit, sich im Rahmen eines Forums in vier Workshops mit Vertreterinnen und Vertretern der Hochschulwelt, der Unternehmen, Sozialpartner und verschiedenen Verbänden auszutauschen. Die Debatte über die individuelle und kollektive Verantwortung für die soziale Sicherheit bestätigte, dass atypische Formen der Erwerbs­tätigkeit an Bedeutung gewinnen und die Unterschiede der verschiedenen Beschäftigungskategorien in der sozialen Sicherung verstärken werden. Eine besondere Herausforderung in diesem Zusammenhang ist die Organisation der Arbeit über Crowdsourcing-Plattformen.

Die anschliessend diskutierten Unterschiede beim Sozialschutz lassen sich sicher ausgleichen, sofern der Fokus nicht nur auf die Schliessung von Deckungslücken gelegt wird. Zugangsschwierigkeiten müssen behoben und der Nichtbezug von Sozialleistungen angegangen werden – eine Problematik, die sich im OECD-Rahmen zeigt und auch die Schweiz betrifft, wie die nächste Tagung der Schweizerischen Vereinigung für Sozialpolitik beweist.

Die neu aufgekommenen technologischen Hilfsmittel sind für den Sozialbereich von grossem Interesse. Einige Länder setzen sie versuchsweise ein, indem sie insbesondere die Anwendungsmöglichkeiten der weit verbreiteten Mobiltelefone nutzen, ohne dabei zwingend ganz auf eine digitale Verwaltung umzustellen, wie Estland dies tut. Um vollwertige elektronische Dienstleistungen anbieten zu können und nicht nur Inhalte zu digitalisieren, müssen die staatlichen Behörden vorhandene Daten abgleichen, Datenbanken miteinander verbinden und den Austausch zwischen den Dienststellen fördern; was wahrlich kein leichtes Unterfangen ist. Die neuen technologischen Mittel wirken sich auf die Beziehung zwischen den Nutzern und der Verwaltung aus. (Conseil d’analyse économique 2016): Bestimmte Personengruppen, die befürchten, an einem Schalter diskriminiert zu werden, werden verstärkt diesen Weg wählen, um ihre Anliegen vorzubringen oder sich Gehör zu verschaffen. Andere dürften hingegen eher darauf verzichten, weil beispielsweise ihre Internetkenntnisse nicht ausreichen (OECD 2016).

Gewisse soziale Bedürfnisse sind neu entstanden oder sie werden schlecht erfüllt. Dafür gilt es Lösungen zu finden. Deshalb gehörte die soziale Innovation auch zu den Themen, die in Montreal diskutiert wurden, wobei auf die wichtige Arbeit der Nichtregierungsorganisationen (NGO) in diesem Bereich verwiesen wurde. Dank ihrer Innovationskraft ermöglichen diese die Entwicklung neuer Formen sozialen Handelns. Dabei sind sie allerdings auf Unterstützung, insbesondere der Behörden, angewiesen. Da diese jedoch teilweise fehlt, ist es schwierig, Innovationen zu verankern – zumal gewisse Voraussetzungen erfüllt sein müssen.

Debatten auf Ministerebene Einmal unter sich, diskutierten die Minister zunächst ihre jeweiligen Prioritäten im Sozialwesen. Grosse Visionen gab es keine; am häufigsten kam die Verarmung vulnerabler Gruppen zur Sprache. Die ebenfalls anwesende Internationale Arbeitsorganisation (IAO) betonte in diesem Zusammenhang die Bedeutung der sozialen Gerechtigkeit und des sozialen Dialogs. Anschliessend stand die Förderung der gesellschaftlichen Vielfalt zur Debatte. Ursprünglich auf den Beitrag sexueller Minderheiten (LGBTI) zur Wirtschaft beschränkt, wurde die Diskussion aber auf die Situation der Frauen sowie der Migranten ausgeweitet, womit sie an inhaltlicher Schärfe und Prägnanz verlor.

Im Mittelpunkt der Ministertagung standen die Ungleichheiten in der alternden Gesellschaft und die sozialpolitischen Herausforderungen, die damit einhergehen. Sie wurden kürzlich in einer von der OECD publizierten Studie aus drei Blickwinkeln diskutiert (OECD 2017). Die demografische Alterung und ihre sozialpolitische Bewältigung sind keine neuen Themen: Es müssen Wege gefunden werden, ausreichend hohe Renten und eine angemessene Altersbetreuung und -pflege sicherzustellen, ohne die öffentlichen Finanzen oder die soziale Sicherheit zu gefährden. Umstritten ist allerdings die Frage, wie hier ein Gleichgewicht gefunden werden kann. Wie die griechische Vizepräsidentin betonte, liegt es aber letztlich an den nationalen Behörden, beispielsweise das Solidaritätsniveau eines Rentensystems festzulegen.

Soziale Benachteiligungen, die über Generationen hinweg weitergegeben werden, können Kindern und Jugendlichen den Start ins Leben ab Geburt erschweren. Eine Mehrheit der Teilnehmer war der Ansicht, dass es hier insbesondere Sozialprogramme braucht, die sich speziell an Eltern von Kleinkindern richten, ebenso qualitative Verbesserungen in der Kinderbetreuung.

Was die sozialpolitische Gleichberechtigung der Geschlechter betrifft, führen die unterschiedlichen Beschäftigungsverhältnisse zu wesentlichen Unterschieden in der wirtschaftlichen Absicherung und gesellschaftlichen Anerkennung und folglich auch zu grossen Abweichungen bei der Altersrente. Gemäss dem Berichterstatter war man sich einig, dass eine stärkere Arbeitsmarktbeteiligung der Frauen vor allem eine bessere Verteilung der unbezahlten Betreuungsaufgaben zwischen Männern und Frauen voraussetzt.

OECD-Initiative für inklusives Wachstum (inclusive growth)

Angesichts der zunehmenden Ungleichheiten in vielen Ländern unterstützt die OECD seit einigen Jahren das Konzept des inklusiven Wachstums. Dieser Begriff wurde entwickelt, um den klassischen Antagonismus zwischen Wachstum und Umverteilung von Ressourcen zu überwinden. Demnach ist es nicht widersprüchlich, mehr Gerechtigkeit und gleichzeitig auch ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum anzustreben. Damit kann die OECD eine eher progressive Haltung vertreten, ohne die ökonomische Orthodoxie zu verleugnen. Die Überzeugung, dass das Wachstum gerecht verteilt sein muss, war auch in Montreal spürbar. Im Übrigen wurde festgestellt, dass jede zentrale Entscheidung im Sozialbereich im Ausland wie auch in der Schweiz weiterhin auf einem Abwägen zwischen individueller Verantwortung und Solidarität beruht. Die nach wie vor sehr angespannte öffentliche Finanzlage in vielen Ländern erschwert die Aufgabe und Alternativen sind kaum vorhanden.

Die Rolle der Sozialministerinnen und -minister in der OECD Dank Fachministerkonferenzen wie jener in Montreal können bestimmte Themen in den Fokus gerückt und Entscheidungsträger aus teilweise weit auseinanderliegenden Ländern vereint werden. Überdies bieten sie Gelegenheit für einen Dialog zwischen Entscheidungsträgern, Forschenden und Vertretern der Zivilgesellschaft. Aufgrund der straffen Zeitpläne solcher Ministerkonferenzen ist es jeweils nicht möglich, komplexe Themen zu vertiefen; dies ist Aufgabe der Fachausschüsse, die sich im Vorfeld damit befassen. Letztlich werden die Themen, die vertieft untersucht und diskutiert werden, durch die Wirtschaftsminister bestimmt, wobei im klar abgesteckten Rahmen auch Platz für Anliegen der Fachminister bleibt. Die Sozialminister werden zu den in den jeweiligen Ländern getroffenen Entscheidungen angehört, damit die OECD ihre Analysen, beispielsweise im Rentenbereich, aktualisieren kann (OECD 2017a/2017b). Die Minister werden auch konsultiert, um die Fragestellungen festzulegen, die eingehender analysiert und gemeinsam erörtert werden. Das Thema des wirtschaftlichen Beitrags sexueller Minderheiten ist in Montreal auf wenig Begeisterung gestossen. Dennoch wird sich die OECD weiter damit befassen, sofern sie ihre Prioritäten später nicht ändert. Solange sie die Lösungsansätze ihrer Mitgliedsländer ausgewogen berücksichtigt, hat die OECD mehr oder weniger freie Hand.

Im Wettstreit zwischen den internationalen Organisationen um supranationalen politischen Einfluss ist es für die OECD wichtig, sich auch zu den wichtigen Entwicklungen in Wirtschaft und Gesellschaft zu äussern; beispielsweise zum von der Digitalisierung getriebenen Strukturwandel in der Arbeitswelt: Unbefristete Arbeitsverträge sind nicht mehr die Regel, der Sinn der Arbeitskraft an sich wird hinterfragt und eine Person kann gezwungen sein, mehrere Stellen anzunehmen, um ihren Lebensunterhalt bestreiten zu können. Deshalb stimmten die Minister in Montreal einem Perspektivenwechsel zu. Künftig soll sich die OECD nicht mehr darauf beschränken, die Situation der Menschen auf dem Arbeitsmarkt zu untersuchen, sondern sich vielmehr auf die Risiken konzentrieren, die der oder die Einzelne trägt. Für die Mitgliedstaaten bedeutet das, die Eigenverantwortung zu fördern und die allenfalls nötigen Verhaltensänderungen anzuregen, ohne die persönlichen Freiheiten einzuschränken, die in einer Demokratie zentral sind.

Fazit Die Staaten müssen sich auch mit dem Einfluss persönlicher Entscheidungen auf die Solidarität auseinandersetzen. Die Individualisierung der Lebensläufe stellt bekanntermassen die Modelle, die unsere Sozialversicherungen begründen, auf die Probe. Bestärkt durch die Digitalisierung kann es sein, dass jemand eine selbstständige Tätigkeit wählt oder einer Beschäftigung ohne jeglichen sozialen Schutz nachgeht. Diese Entscheidung wird nicht immer freiwillig getroffen und sie führt dazu, dass Betroffene zumindest teilweise aus dem solidarisch begründeten Netz der sozialen Sicherung fallen. Dies kann auf beiden Seiten Frustration auslösen: bei der Person, die auf den «regulären» Schutz verzichten muss, und bei den «regulären» Arbeitnehmenden, die nicht verstehen, dass man sich der Solidarität entziehen kann. Die Gefahr ist, dass sich die Gesellschaft aufspaltet und die Finanzierungsquellen der sozialen Sicherheit allmählich versiegen (UniNE 2018). Diesem Aspekt gilt es mehr denn je Rechnung zu tragen, um Lösungen für einen angemessenen und finanziell tragbaren Schutz für alle zu finden.