CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2020

Sozialhilfebezug in der Mehrjahresperspektive und im Lebensverlauf

Wie viele Personen geraten mindestens einmal in ihrem Leben in eine finanzielle Notlage und brauchen Sozialhilfe? Über sieben Jahre betrachtet ist dies rund eine von 16 Personen. Bis zum Eintritt ins Rentenalter ist gemäss Schätzungen etwas weniger als jede fünfte in der Schweiz geborene Person mindestens einmal in dieser Situation.

Das Bundesamt für Statistik (BFS) weist für das Jahr 2017 eine Sozialhilfequote von 3,3 Prozent aus (BFS 2018). Diese Quote, die das Verhältnis der Anzahl Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger zur ständigen Wohnbevölkerung ausdrückt, gibt Aufschluss darüber, welcher Bevölkerungsanteil jährlich von der Sozialhilfe unterstützt wird. Sie liefert jedoch kaum Angaben darüber, wie viele Personen über eine längere Zeitperiode betrachtet oder gar während des gesamten Lebens mindestens einmal auf die Unterstützung der Sozialhilfe angewiesen sind. Es bleibt somit unbekannt, ob der Sozialhilfebezug nur eine kleine Minderheit der Bevölkerung oder doch einen grösseren Anteil betrifft. Ersteres würde darauf hindeuten, dass gewisse Gruppen systematisch mit Schwierigkeiten beispielsweise bei der Integration in den Arbeitsmarkt konfrontiert sind; Letzteres demgegenüber würde auf die Bedeutung der Sozialhilfe für die Überbrückung gewisser Notsituationen für einen breiteren Teil der Bevölkerung hinweisen.

Die Datenlage zum Sozialhilfebezug sowie die Möglichkeiten zur Verknüpfung verschiedener Datenquellen haben sich in den letzten Jahren stark verbessert, sodass nun Berechnungen zur Häufigkeit bzw. Prävalenz des Sozialhilfebezugs in der Mehrjahresperspektive möglich erscheinen. Ausserdem erlaubt die Datenlage die Machbarkeitsprüfung von Schätzungen zur Prävalenz des Sozialhilfebezugs über das gesamte Leben und die Evaluation geeigneter Methoden dafür. Im Rahmen eines gemeinsamen Auftrags des Bundesamts für Sozialversicherungen (BSV) und des BFS hat das Büro für arbeits- und sozialpolitische Studien (BASS) diese zwei thematischen Blöcke bearbeitet.

Sozialhilfebezug in der Mehrjahresperspektive: eine ZeitfensterbetrachtunG 2011–2017 Die Untersuchung wählte eine sogenannte «Zeitfensterbetrachtung». Es wurden Personen betrachtet, die sich innerhalb eines bestimmten Zeitfensters in der Schweiz als Teil der ständigen Wohnbevölkerung aufhielten. Mit den vorhandenen Datenbeständen konnte ein maximales Zeitfenster von sieben Jahren betrachtet werden. Es begann am 1. Januar 2011 und endete am 31. Dezember 2017.

Im ersten Teil fokussierte die Studie auf die Mehrjahresprävalenz zwischen 2011 und 2017. Sie bezeichnete den Anteil an Personen, die innerhalb dieser Periode mindestens einmal auf Sozialhilfe angewiesen waren, gemessen am Total der in derselben Zeitperiode anwesenden Personen.

Aufgrund methodischer und inhaltlicher Überlegungen beschränkte sich die Untersuchung zum einen nur auf Personen aus der in diesem Zeitraum ständigen Wohnbevölkerung, die das ordentliche Rentenalter Ende 2010 noch nicht erreicht hatten. Zum anderen gelten für Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingsbereich andere gesetzliche Rahmenbedingungen, insbesondere auch hinsichtlich der Sozialhilfe, weshalb diese nicht in die Grundgesamtheit aufgenommen wurden.

Der Hauptfokus der Untersuchung lag auf den daueranwesenden Personen, die während der gesamten Periode 2011 bis 2017 in der Schweiz anwesend waren. Bei den nicht-daueranwesenden Personen lag der Fokus auf den Ein- und Ausreisen.

rund 8 Mio. anwesende Minderjährige und Personen im Erwerbsalter Die Grundgesamtheit, die sich den oben aufgeführten Beschränkungen gemäss zusammensetzte, bestand aus insgesamt 8,01 Mio. Personen. Von diesen waren 6,44 Millionen (80 %) schon zu Beginn des Zeitfensters 2011 in der Schweiz. Die restlichen 1,57 Millionen (20 %) stiessen erst im Verlauf des Zeitfensters dazu. Von den 6,44 Millionen, die zu Beginn 2011 anwesend waren, verliessen rund 370 000 (6 %) die Schweiz bis Ende 2017 und 78 000 verstarben. Von allen 8,01 Mio. Anwesenden, die zwischen 2011 und 2017 gezählt wurden, waren demnach rund 5,90 Mio. Daueranwesende (74 %).

Die Grundgesamtheit der insgesamt 8,01 Mio. Personen verteilte sich zu etwas mehr als zwei Drittel auf Schweizer und Schweizerinnen und zu etwa einem Drittel auf ausländische Staatsbürger und Staatsbürgerinnen. Rund zwei Drittel der Letzteren stammten aus der EU/EFTA und ein Drittel aus Ländern, die nicht dem Freizügigkeitsabkommen (FZA) unterstellt sind. Erwartungsgemäss war bei den Personen mit Schweizer Staatsbürgerschaft der Anteil an Daueranwesenden deutlich höher (86 %) als bei solchen mit ausländischer Staatsbürgerschaft (49 %). Die Mobilität der ausländischen Bevölkerung ist demnach gross.

In der Gesamtpopulation waren Frauen gegenüber Männern leicht untervertreten, was weitgehend auf den geringeren Frauenanteil von Personen aus EU/EFTA-Staaten Nordwest- und Südeuropas zurückzuführen ist. Bei Schweizer Staatsbürgern und Staatsbürgerinnen waren die Werte praktisch identisch. Auch bezüglich Altersverteilung zeigten sich Unterschiede zwischen den verschiedenen Untergruppen. Personen, die innerhalb des Zeitfensters in die Schweiz einreisten, waren mit durchschnittlich 28 bis 31 Jahren vergleichsweise jung, während ausreisende Personen je nach Nationalität durchschnittlich 36 bis 42 Jahre alt waren. Das Durchschnittsalter aller Daueranwesenden per Ende Zeitperiode 2017 betrug rund 41 Jahre, Drittstaatsangehörige waren im Durchschnitt rund 4 Jahre jünger. Zudem war der Anteil an Minderjährigen bei Staatsangehörigen aus dem EU/EFTA-Raum im Vergleich zu den Schweizer Staatsbürgern und Staatsbürgerinnen tiefer, wogegen er bei Angehörigen aus Drittstaaten höher war. Diese unterschiedliche demografische Zusammensetzung gilt es, sich bei der Interpretation der Ergebnisse zu vergegenwärtigen.

Mehrjahresprävalenz bei Daueranwesenden und Nicht-Daueranwesenden Von allen zur Grundgesamtheit zählenden 8,01 Mio. Personen bezogen in der betrachteten Zeitperiode zwischen 2011 und 2017 6,2 Prozent (496 000) zumindest einmal Sozialhilfe. Die Quote der Schweizer und Schweizerinnen (5,2 %) war tiefer als diejenige der Ausländer und Ausländerinnen (8,3 %). Personen aus Ländern Nordwesteuropas, die dem FZA unterstehen, wiesen mit 3,3 Prozent die geringste Mehrjahresprävalenz auf, gefolgt von Bürgerinnen und Bürgern aus Ländern Osteuropas (5,6 %) und Südeuropas (7,3 %), für die das FZA gilt. Nochmals höher war die Mehrjahresprävalenz von Personen aus Drittstaaten, zu denen alle Länder zählen, die nicht dem FZA unterstellt sind. Die überdurchschnittlich hohe Mehrjahresprävalenz hing u. a. mit dem erhöhten Anteil an Minderjährigen und jungen Erwachsenen sowie einer erschwerten Integration in den Arbeitsmarkt spezifischer Gruppen zusammen.

Bedeutung der Ein- und Ausreisen Die Bedeutung der Ein- und Ausreisen auf die Prävalenz des Sozialhilfebezugs zeigt sich, wenn die Quoten der Daueranwesenden mit den Quoten derjenigen verglichen werden, die nicht dauernd anwesend waren. Für Schweizer und Schweizerinnen, von denen nur eine sehr kleine Gruppe ein- bzw. ausreiste, zeigte sich, dass die Daueranwesenden mit 4,7 Prozent im Vergleich zu den Einreisenden (14,7 %) und Ausreisenden (7,2 %) trotz längerer Anwesenheitsdauer eine tiefere Mehrjahresprävalenz aufwiesen. Die Hintergründe der Schweizer «Rückkehrer» sind aus den Daten nicht ersichtlich. Es scheint jedoch, dass ein Teil dieser verhältnismässig kleinen Gruppe auf gewisse auf Schwierigkeiten bei der Erwerbsintegration in der Schweiz stiess.

Das umgekehrte Muster zeigte sich bei der ausländischen Bevölkerung. Daueranwesende hatten mit 11,2 Prozent eine höhere Mehrjahresprävalenz als beispielsweise Einreisende (4,7 %) oder Ausreisende (5,8 %). Dies hängt damit zusammen, dass der grösste Teil der Einreisenden unter dem FZA zu Erwerbszwecken in die Schweiz kommt und den Lebensunterhalt autonom bestreiten kann.

Vertiefende Analysen zeigten, dass die Sozialhilfeprävalenz mit zunehmender Dauer des Aufenthalts zunahm und ausländische Staatsbürger und Staatsbürgerinnen ohne Sozialhilfebezug etwas häufiger ausreisten als solche, 
die vormals Sozialhilfe bezogen. Letzteres dürfte insbesondere eine Folge der grossen Mobilität der gut ausgebildeten ausländischen Arbeitskräfte sein.

Mehrjahresprävalenz bei den Daueranwesenden Der Hauptfokus der Untersuchung lag auf denjenigen Personen, die sich als Daueranwesende während des gesamten Zeitfensters 2011 bis 2017 in der Schweiz aufhielten. Das Risiko eines Sozialhilfebezugs wird durch bestimmte Lebensereignisse beeinflusst und variiert in unterschiedlichen Lebensphasen (vgl. Grafik G1).

So sind der Übergang von der Sekundarstufe I in die Sekundarstufe II (Nahtstelle I, Berufsfindung) und der Wechsel von der Ausbildung ins Erwerbsleben (Nahtstelle II) mit einem erhöhten Sozialhilferisiko verbunden, was sich an vergleichsweise hohen Neubezugsquoten ablesen lässt. Die Neubezugsquote bezeichnet den Anteil Personen, die zu Beginn des Zeitfensters keine Sozialhilfe bezogen, später im Zeitverlauf jedoch davon unterstützt wurden. Die verhältnismässig hohe Neubezugsquote der jungen Erwachsenen widerspiegelt sich in einer überdurchschnittlich hohen Mehrjahresprävalenzrate. Die durchschnittliche (kumulierte) Bezugsdauer von jungen Erwachsenen war hingegen vergleichsweise kurz. Sozial­hilfebeziehende dieser Altersgruppe konnten sich leichter und auch schneller als andere wieder aus der Sozialhilfe ablösen.

In der mittleren Phase des Lebens, also im Alter zwischen 30 und 50 Jahren, schien einem grossen Teil der Bevölkerung die Bewahrung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit zu gelingen, worauf die verhältnismässig konstanten und vergleichsweise tiefen Prävalenz- und Neubezugsraten deuteten. Bei den älteren Personen ab 50 Jahren war die Wahrscheinlichkeit eines Eintritts in die Sozialhilfe immer noch verhältnismässig gering. Wenn in diesem Alterssegment jedoch Sozialhilfe bezogen wurde, schien die Ablösung schwieriger zu sein, was sich in der erhöhten durchschnittlichen kumulierten Bezugsdauer ausdrückte.

Dort, wo im Lebensverlauf Schwierigkeiten auftreten können, sei dies bei der Integration in den Arbeitsmarkt oder gegen Ende des Erwerbslebens, aber auch bei Ereignissen wie Familiengründungen oder Scheidungen, schlugen sich diese in den altersspezifischen Neubezugsquoten und den Mehrjahresprävalenzraten nieder. Neben Faktoren wie beispielsweise der Bildung, die sich in allen Lebensphasen in unterschiedlichen Prävalenzraten widerspiegelte (je höher das Bildungsniveau, desto tiefer die Prävalenzraten), unterschieden sich die Effekte der Familiensituation oder des Zivilstands je nach Alter. Je älter Erwachsene in Haushalten mit Minderjährigen waren, desto tiefer war die Mehrjahresprävalenz. Eine Scheidung demgegenüber führte, unabhängig davon, zu welchem Zeitpunkt im Leben sie stattfand, zu einem erhöhten Sozialhilferisiko. Je jünger eine Person bei einer Scheidung war, umso stärker war jedoch der Effekt.

In Bezug auf Migrationshintergrund bzw. Nationalität zeigten sich verhältnismässig starke Unterschiede zwischen verschiedenen Gruppen. So wiesen Personen aus Drittstaaten im Vergleich zu Personen aus Ländern der EU/EFTA höhere Prävalenzraten auf. Die Resultate bestätigten auch die Befunde aus anderen Studien (vgl. dazu z. B. Stutz et al. 2016), dass es für einen Teil der zugewanderten Personen, die im Kindes- und Jugendalter in die Schweiz einreisen, schwieriger ist als für andere, später im Arbeitsmarkt Fuss zu fassen. Dies zeigt sich in einer erhöhten Mehrjahresprävalenz dieser spezifischen Gruppe.

Machbarkeitsstudie zur Schätzung der Prävalenz im Lebensverlauf Neben den Detailanalysen zur Mehrjahresprävalenz der Daueranwesenden beinhaltete der zweite Fokus der Untersuchung eine Machbarkeitsstudie, mit der zwei verschiedene Methoden evaluiert wurden, die sich verwenden lassen, um die Häufigkeit des Sozialhilfebezugs im Lebensverlauf zu schätzen. Konkret ging es um die Frage, wie häufig es vorkommen dürfte, dass eine Person im Verlauf ihres Lebens mindestens einmal Sozialhilfe bezieht. Aufgrund der Einschränkung des beobachtbaren Zeitfensters auf sieben Jahre stellte dies eine Herausforderung dar. Vorliegend wurden die Berechnungen nur für Personen durchgeführt, die in der Schweiz geboren und im Zeitraum 2011–2017 dort anwesend waren.

Bei den zwei verschiedenen statistischen Herangehensweisen, die im Rahmen dieser Arbeit überprüft wurden, handelte es sich zum einen um eine klassische Methode, die mit aggregierten Daten arbeitet, zum anderen um maschinelles Lernen (ML), bei dem Individualdaten verarbeitet wurden. Ziel war es herauszufinden, inwiefern sich diese beiden Methoden für die Schätzung der Sozialhilfeprävalenz im Verlauf eines Lebens eignen und welche Vor- und Nachteile die jeweilige Methode mit sich bringt.

Beide Ansätze waren mit der Einschränkung der Daten auf dasselbe beobachtbare Zeitfenster konfrontiert und setzten ein Leben «synthetisch» zusammen. Nicht beobachtbare Lebensabschnitte wurden jeweils mit Informationen anderer Personen vervollständigt, die für die nicht beobachtbaren Lebensabschnitte in Analogie übernommen wurden. Dies geschah basierend auf der Annahme, dass die älteren Personen früher so lebten wie heute die Jüngeren und umgekehrt. Folglich wurden die heutigen Rahmenbedingungen als konstant angenommen und Kohorteneffekte ausgeklammert. Ein synthetisches Leben ist demnach als ein ganzes Leben unter gleichbleibenden Kontextbedingungen zu verstehen.

Beide Ansätze kamen mit unterschiedlichen Methoden und der unterschiedlichen Nutzung von Informationen zu ähnlichen Ergebnissen. Die geschätzte Lebensverlaufsprävalenz von in der Schweiz geborenen Personen im Erwerbsalter zwischen 25 und 63 Jahren betrug mit der klassischen Methode bei Schweizern und Schweizerinnen 9,1 Prozent, mit der ML-Methode 8,7 Prozent. Das würde bedeuten, dass rund eine von elf in der Schweiz geborenen Personen mit Schweizer Staatsbürgerschaft unter den aktuellen Gegebenheiten im Verlauf eines synthetisch zusammengesetzten Erwerbslebens ab 25 Jahren einmal Sozialhilfe bezieht. Die Prognosewerte der in der Schweiz geborenen ausländischen Bevölkerung betrug mit der klassischen Methode 17,2 Prozent, mit der ML-Methode hingegen 15,2 Prozent.

Eine Schätzung über das gesamte Leben wurde aufgrund methodische Überlegungen nur mit der klassischen Methode durchgeführt. Der Prognosewert der Prävalenz im synthetischen Lebensverlauf von in der Schweiz geborenen Personen betrug 18,7 Prozent; knapp eine von fünf in der Schweiz Geborenen dürfte demnach mindestens einmal im Leben auf Sozialhilfe angewiesen sein. Auf den ersten Blick ist dies ein hoher Wert. Bei der Interpretation gilt es jedoch zu berücksichtigen, dass während der ersten sieben Lebensjahre bereits 8,4 Prozent Sozialhilfe beziehen. Diese Zahl ist kein Prognosewert, sondern das empirisch ermittelte Ergebnis aller 2010 in der Schweiz geborenen Kinder. Zu diesem Wert kommen in den verbleibenden 58 Jahren ab dem achten Lebensjahr bis zum Erreichen des Rentenalters noch einmal rund zehn Prozent neue Sozialhilfebezüger und -bezügeriennen dazu.

Von der Einjahres- über die Mehrjahresprä­valenz zur geschätzten Prävalenz im Lebensverlauf Zuletzt wurde ein Blick auf die beobachteten beziehungsweise geschätzten Prävalenzen für unterschiedlich lange Zeitfenster vorgenommen (vgl. Grafik G2).

Von allen in der Schweiz geborenen Daueranwesenden bezog rund jede vierzigste Person 2017 Sozialhilfe. Bei der Ausweitung des beobachteten Fensters auf sieben Jahre verdoppelte sich dieser Wert etwa. Die Ausweitung des Zeitfensters von einem Jahr auf ein ganzes Leben (bis 63 Jahre) führte den durchgeführten Schätzungen zufolge zu einer rund siebenfach höheren Prävalenz. Die Modellrechnungen ergaben, dass rund ein Drittel aller Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger Mehrfachbezüge aufweisen dürfte, die zeitlich mehr als sechs Jahre auseinanderliegen.

Die Ergebnisse zeigten damit auf, dass ein bedeutender Anteil der Bevölkerung mindestens einmal im Leben in eine finanzielle Notlage geraten dürfte, die dank dem Zugang zur Sozialhilfe gelindert und überbrückt werden kann.