CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2020

Restschuldbefreiungsverfahren – eine Chance nicht nur für Armutsbetroffene

Wie kann hoffnungslos überschuldeten Personen und Haushalten zu einem wirtschaftlichen Neuanfang verholfen werden? Nach jetziger Gesetzeslage führt kein Weg aus der Schuldenfalle, wenn kein pfändbares Einkommen zur Verfügung steht. Eine Neuregelung des Sanierungsrechts ist daher dringend notwendig.

Gerade bei armutsbetroffenen Schuldnern ist der zur Bewältigung von Überschuldung oft genannte gerichtliche Nachlassvertrag, mit dem die Zustimmung nicht kompromissbereiter Gläubiger auf der Grundlage von Zahlungsvereinbarungen über ein gerichtliches Verfahren erreicht werden kann, keine Option: Ihr Budget lässt Ratenzahlungen nicht zu. Auch die Hinweise auf einen möglichen Privatkonkurs helfen nicht weiter, weil sich an der eigentlichen Verschuldung selber nichts ändert. Nachlassvertrag und Privatkonkurs kommen daher auch nur selten in der Praxis der Schuldenberatung vor. Die Praxisrelevanz dieser beiden Instrumente wirkt verschwindend gering. Vor allem, wenn die bei Gericht eingereichten Fälle der Zahl der überschuldungsbetroffenen Haushalte in der Schweiz gegenübergestellt werden, erscheint die Neuregelung des Sanierungsrechts in der Schweiz dringend notwendig (Mattes 2019, S. 10). Der Bundesrat kommt in seinem Bericht in Erfüllung eines Postulats von Ständerat Claude Hêche (13.4193; Bundesrat 2018) deshalb zum Schluss, dass hier von Seiten des Gesetzgebers tatsächlich Handlungsbedarf besteht und wird dem Parlament in absehbarer Zeit einen Gesetzesentwurf unterbreiten.

Postulat Hêche Claude (13.4193): Schweizer Sanierungsrecht. Private in die Reflexion mit einbeziehen
Mit dem Postulat, das der jurassische Ständerat Claude Hêche am 12. Dezember 2013 einreichte und der Ständerat am 19. März 2014 annahm, wurde der Bundesrat beauftragt, die Situation privater Überschuldeter zu prüfen. Das geltende Schweizer Recht hält für hochverschuldete oder mittellose Privatpersonen keine Möglichkeit bereit, ihre Finanzen nachhaltig zu sanieren. Viele der Betroffenen haben keine realistischen Aussichten darauf, je wieder schuldenfrei zu leben und über mehr als das betreibungsrechtliche Existenzminimum zu verfügen. Damit gehen negative Auswirkungen auf die Gesundheit der Betroffenen und eine Belastung ihrer Familien einher. Für die Betroffenen besteht aber auch keine Motivation zur Generierung eines (höheren) Einkommens. Für die Gläubiger ihrerseits bestehen heute nur eingeschränkte Möglichkeiten, um von künftigem Schuldnereinkommen zu profitieren. Auch ist der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gläubiger bei natürlichen Personen als Schuldner nur ungenügend verwirklicht.

Gerichtlicher Nachlassvertrag
Private wie auch Gesellschaften können ihren Gläubigern bei Zahlungsunfähigkeit einen Nachlassvertrag vorschlagen. Unter Mitwirkung und Aufsicht eines Gerichts vereinbart der Schuldner mit einer bestimmten Mehrheit seiner Gläubiger die verbindliche Tilgung seiner Schulden. Der Vertrag verlangt das Zusammenwirken des Schuldners, der Gläubigermehrheit und staatlicher Organe. Der Nachlassvertrag ersetzt in der Regel die Zwangsvollstreckung. Es gibt drei Arten von Nachlassverträgen:

  • Stundungsvergleich: In diesem Fall bietet der Schuldner den Gläubigern die vollständige Tilgung der Forderung an, wenn ihm dafür die Stundung gewährt wird.
  • Prozent- oder Dividendenvergleich: Es wird vereinbart, dass ein Teil der Forderung bezahlt wird, wobei der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gläubiger gewahrt werden muss; der Rest der Forderung wird erlassen.
  • Nachlassvertrag mit Vermögensabtretung: Mit diesem Vertrag wird den Gläubigern das Vermögen des Schuldners zur Verfügung gestellt. Ziel ist somit die wirtschaftliche Liquidation des Vermögens.

Privatkonkurs
Wer Schulden hat und diese nicht mehr zurückbezahlen kann (Überschuldung), kann beim Konkursamt des Wohnortes mit einer sogenannten Insolvenzerklärung Privatkonkurs beantragen. Ziel eines Konkursverfahrens ist es, alle Gläubigerinnen und Gläubiger auf einer Liste zu erfassen (Kollokationsplan) und ihnen die Schulden in der erstellten Reihenfolge nach Möglichkeit zurückzubezahlen. Dazu dient der Ertrag aus der Verwertung der gepfändeten Vermögenswerte. Während des Konkurses stehen alle gegen die Schuldnerin oder den Schuldner laufenden Zahlungsbefehle (einschliesslich der Pfändung) still. Zudem können keine neuen Zahlungsbefehle für Schulden veranlasst werden, die vor der Einleitung des Konkursverfahrens entstanden sind. Wenn nach Abschluss des Konkursverfahrens nicht alle Schulden getilgt sind und das Konkursverfahren nicht mangels Aktiven eingestellt wurde, stellt das Konkursamt für jede verbleibende Schuld einen Verlustschein aus. Er erlaubt es der Gläubigerin oder dem Gläubiger, während wenigstens 20 Jahren eine neue Betreibung einzuleiten, falls sich die finanzielle Lage der Schuldnerin oder des Schuldners so verbessert, dass sie oder er wieder Ersparnisse machen kann («neues Vermögen»). Die Verfahrenskosten gehen zulasten des Schuldners und belaufen sich auf rund 4000 bis 5000 Franken.

Internationale Praxis Die Gründe, warum in der Schweiz die Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens dringend erforderlich ist, sind nicht nur bei den verschuldeten Personen und Haushalten zu finden. Es geht auch um die internationale Reputation des Landes. Die Schweiz gehört inzwischen zu den wenigen wirtschaftlich hoch entwickelten Ländern, die noch kein solches Verfahren haben. Darauf hat die OECD schon mehrfach hingewiesen, zuletzt im wirtschaftspolitischen Länderbericht Schweiz 2017 (S. 61). In den Nachbarländern drängt die Europäische Union derzeit sogar ihre Mitgliedsstaaten, die bestehenden Restschuldbefreiungsverfahren zu vereinfachen. Vor allem soll die Dauer auf maximal drei Jahre verkürzt werden (EU-Richtlinie 2019/1023).

Restschuldbefreiungsverfahren sehen vor, dass in einer ersten Phase bestehendes Vermögen verschuldeter Personen verwertet, die Schulden geprüft und nach einer zweiten Phase, in der bestimmte Regeln des Wohlverhaltens eingehalten werden müssen, die verbleibenden Schulden erlassen werden. Ein verlockender Gedanke, der allerdings nicht darüber hinwegtäuschen sollte, dass das Konkursrecht oft strenger als das Betreibungsrecht ist und Schuldner für die verheissungsvolle Restschuldbefreiung einiges in Kauf nehmen müssen.

Doch wie müsste ein solches Restschuldbefreiungsmodell aussehen, damit es einen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten kann und gut in die bestehenden Hilfen des schweizerischen Sozialversicherungssystems eingebettet ist? Damit verbunden ist auch die Frage, wer denn eigentlich die häufigsten Gläubiger sind, unter welchen Bedingungen Schulden durch ein solches Verfahren erlassen werden sollen und ob es berechtigte Gründe gibt, die einer Restschuldbefreiung im Einzelfall entgegenstehen?

Wer sind die Gläubiger armutsbetroffener Haushalte? Im Gegensatz zu den Nachbarländern, in denen die privaten Haushalte überwiegend bei der Konsum- und Kreditwirtschaft verschuldet sind, zeigt sich in der Schweiz ein ganz anderes Bild der Gläubigerstruktur. Aus der erst kürzlich veröffentlichten aktualisierten Statistik zu den Einkommens- und Lebensbedingungen in der Schweiz (SILC 2017) geht hervor, dass es in erster Linie Zahlungsrückstände laufender Ausgabenpositionen wie Steuern, Krankenkassenprämien, Kosten für Energie oder Mietausstände sind, mit denen insgesamt 18,9 Prozent der Haushalte verschuldet sind. An zweiter Stelle finden sich Forderungen aus Fahrzeugleasing (14,6 %), an dritter Stelle Schulden bei Familienangehörigen oder Freunden (10,3 %) und an vierter Stelle Schulden aus Klein- und Konsumkrediten (9 %) als häufige Gläubigergruppen. Kontoüberziehungen oder Ratenzahlungen, die oft als Hauptursache des Problems gesehen werden, finden sich erst an fünfter und sechster Stelle der häufigsten Gläubigerpositionen.

Mit den beiden Gläubigergruppen «Steuerämter» und «Krankenkassen» – Letztere ist zwar privatrechtlich organisiert, aber im staatlichen Auftrag tätig – ist eben nicht die Kreditwirtschaft, sondern der Staat Hauptgläubiger der privaten Haushalte (Knöpfel/Mattes 2014). Der Staat ist bei der Diskussion um eine Restschuldbefreiung darum nicht nur darin gefordert, ein Gesetz zu erlassen und die erforderlichen Kapazitäten bei den Gerichten, Betreibungsämtern oder Schuldenberatungsstellen zu schaffen. Er wird auch zum Konkursgläubiger, der gegenüber Schuldnern mit einer Restschuldbefreiung seine Forderungen nicht mehr geltend machen kann.

Zielgruppen eines Restschuldbefreiungsverfahrens In erster Linie soll ein solches Verfahren armutsbetroffenen, armutsgefährdeten und arbeitslosen Menschen helfen, wieder eine eigene Existenzgrundlage schaffen zu können. Diese Gruppen sind laut der Studie des nationalen Armutsbekämpfungsprogramms «Armut und Schulden in der Schweiz» am häufigsten von Verschuldung betroffen (Mattes/Fabian 2017, S. 9 f.). Die durch drohende Betreibung und Lohnpfändung fehlende Perspektive einer verbesserten Einkommenssituation erschwert aber auch ihre Arbeitsintegration und Ablösung von der Sozialhilfe. Darauf weist die SKOS im Rahmen ihres Grundsatzpapiers «Schulden und Sozialhilfe» (SKOS 2017) seit geraumer Zeit hin. Durchaus relevant, derzeit aber noch kaum diskutiert, dürfte dieser Zusammenhang auch bei den regionalen Arbeitsvermittlungszentren sein, die ebenfalls mit erschwerten Bedingungen der Arbeitsintegration verschuldeter Menschen im Arbeitslosentaggeldbezug konfrontiert sind.

Häufig unlösbare Fallkonstellationen sind auch bei Personen zu finden, die aufgrund einer gescheiterten Selbstständigkeit überschuldet sind. Sie zeichnen sich oft durch eine sehr hohe Anzahl an Gläubigern mit einer insgesamt hohen Schuldsumme aus. Erschwert wird die Lösung von Verschuldung bei gescheiterten Selbstständigen oft auch dadurch, dass die letzten Gewinnermittlungen nicht erstellt und den Steuerämtern über die Steuererklärung zur Verfügung gestellt werden können. Erlassgesuche oder Sanierungsangebote können von den Steuerämtern dann oft nicht geprüft werden.

Sozialpolitische Forderungen einer Restschuldbefreiung in der Schweiz Unsere sozialpolitischen Forderungen an ein Restschuldbefreiungsverfahren konzentrieren sich auf fünf Punkte.

  • Kurze Verfahrensdauer: Die Laufzeit des Verfahrens, an deren Ende die Befreiung von den Schulden steht, ist nicht nur für das eigentliche Restschuldbefreiungsverfahren relevant. Es signalisiert auch für einvernehmliche Schuldensanierungen oder für gerichtliche Nachlassverträge, was von verschuldeten Personen und Haushalten erwartet werden kann bzw. in welchem Zeitraum Zahlungen an Gläubiger zu leisten sind. Hier wird aktuell von den Schuldenfachstellen von einem Zeitraum von 36 Monaten ausgegangen. Da im internationalen Vergleich die Verfahren mit immer kürzeren Laufzeiten ausgestattet werden, darf in der Schweiz ein Restschuldbefreiungsverfahren nicht länger als die bislang übliche Laufzeit von Sanierungsplänen betragen.
  • Verzicht auf eine Mindestbefriedigungsquote: In den bisherigen Überlegungen zur Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens wird immer wieder angeregt, auch von mittellosen verschuldeten Personen einen symbolischen finanziellen Eigenanteil in Form einer Mindestbefriedigungsquote zu verlangen (Meier/Hamburger 2014, Meier/Hamburger 2019). Die Erfahrungen aus dem Ausland zeigen, dass solche Modelle eine massive Hürde darstellen. Österreich hat zuletzt eine Mindestbefriedigungsquote der Gläubiger von 10 Prozent der Schuldsumme aus diesem Grund abgeschafft. Eine Mindestbefriedigungsquote für ein Restschuldbefreiungsverfahren ist daher auch in der Schweiz nicht angebracht.
  • Übernahme der Verfahrenskosten: Eine zentrale Unwägbarkeit beim jetzigen Privatkonkurs in der Schweiz ist der von verschuldeten Personen und Haushalten zu leistende Kostenvorschuss für das Verfahren. Im Fachdiskurs wird dies als Hauptgrund gesehen, weshalb so wenige Privatkonkursverfahren bei Gericht eingereicht werden. Entsprechend wichtig ist es, ein Restschuldbefreiungsverfahren einzuführen, das den Betroffenen ohne finanzielle Hürden zugänglich ist. Sinnvoll erscheint, die Kosten über die unentgeltliche Rechtsberatung zu finanzieren, wie dies zum Beispiel in Deutschland erfolgt und den Zugang armutsbetroffener Personen und Haushalte zum Entschuldungsverfahren gewährleistet.
  • Begrenzung der Mitwirkungspflicht: Wie intensiv die verschuldeten Personen und Haushalte während der Dauer des Verfahrens begleitet werden, welche Auflagen sie zu erfüllen haben und wie sie anderweitig mitwirken müssen, soll nicht über die Anforderungen der Sozialhilfe hinausgehen. Der zentrale Punkt ist hier die Bereitschaft zur Arbeitsintegration. Ein Arbeitseinkommen kann unter Umständen doch noch zu einer anteiligen Befriedigung der Gläubiger durch ein Restschuldbefreiungsverfahren führen und soll daher auch angestrebt werden. Zugleich dürfen aber die anderen Gründe, die einer vorrangigen Erwerbstätigkeit entgegenstehen, in einem Restschuldbefreiungsverfahren nicht missachtet werden. Neben der Frage der Arbeitsintegration sind noch weitere sozialhilferechtliche Aspekte für ein Restschuldbefreiungsverfahren relevant. So zum Beispiel ein Schutz der Mietzinsdepots, der Anteile bei Baugenossenschaften oder des Freivermögens der Personen und Haushalte in der Sozialhilfe oder auch das Freivermögen der Beziehenden von Ergänzungsleistungen: Diese materiellen Mittel dürfen nicht einer Verwertung anheimfallen, damit eine erneute Verschuldung vermieden werden kann. Der Grundsatz muss lauten: Keine Verwertungsmassnahmen im Restschuldbefreiungsverfahren, die im Widerspruch zur Existenzsicherung im sozialhilferechtlichen Sinne stehen.
  • Delegation der Begleitung und Kontrolle an die Schulden- und Budgetberatungsstellen: Das Einhalten der Bedingungen für eine Restschuldbefreiung wird in den Nachbarländern unterschiedlich geregelt. In Österreich übernimmt die Schuldenberatung diese Aufgabe. Dafür wurde mit einer öffentlichen Förderung die erforderliche Infrastruktur geschaffen. In Deutschland wird für die Verfahrensdauer vom Gericht ein Rechtsanwalt als Treuhänder eingesetzt, der die Einhaltung der Regeln überwacht und im Falle von pfändbarem Einkommen dieses an die Gläubiger verteilt. In der Schweiz verfügen Schuldenberatungsstellen dank der bisherigen Privatkonkurspraxis über Erfahrungen in Gerichtsangelegenheiten und wären fachlich geeignet, solche Verfahren zu begleiten. Ebenso die Budgetberatungsstellen, die vor allem unter dem Aspekt der Vermeidung einer Neuverschuldung wertvolle Unterstützung leisten können, solange die Verfahren laufen. Wenn aber für die Budget- und Schuldenberatungsstellen durch ein Restschuldbefreiungsverfahren neue Aufgaben entstehen, ist der Ausbau der öffentlichen Förderung dieser Stellen dringend erforderlich. Die Begleitung von verschuldeten Personen in solchen Verfahren ist eine fachlich anspruchsvolle Aufgabe, die eine entsprechende Qualifikation der Beratungspersonen und eine verlässliche öffentliche Finanzierung erfordert.

Wann könnten Restschuldbefreiungsver­fahren scheitern? Sicherlich wird es in einem Gesetzgebungsverfahren auch darum gehen, unter welchen Bedingungen Gerichte die Befreiung von Schulden verweigern dürfen. Die Erfahrung aus anderen Ländern zeigt, dass einmal mehr die Bereitschaft zur Erwerbsarbeit und die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht darüber entscheidet, ob eine Chance auf einen Neuanfang erteilt wird oder nicht. Auch hierzu gibt es in der Schweiz eine belastbare Referenznorm: Die Bedingungen für eine Restschuldbefreiung sollen nicht strenger sein als die Bedingungen für Sozialhilfe.

Für wen ist ein Restschuldbefreiungsver­fahren eine Chance? Konkursrechtliche Fragen sind komplex und es dürfte herausfordernd sein, ein Verfahren zu entwickeln, das nicht nur den überschuldungsbetroffenen Personen und Haushalten hilft. Es muss auch die Interessen der Gläubiger und nicht zuletzt der Stellen bedienen, die solche Verfahren dann durchführen müssen. Doch welche Chancen bietet ein solches Verfahren insgesamt?

In erster Linie geht es bei dieser Diskussion um Verschuldete, die bislang keine Aussicht auf eine realistische Lösung ihres Problems haben: Armutsbetroffene und armutsgefährdete Personen und Haushalte. Evaluationen der Verfahren in den Nachbarländern zeigen, dass solche Verfahren einen wirksamen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten.

Die Einführung eines Restschuldbefreiungsverfahrens ermöglicht auch einen optimierten Einsatz öffentlicher Ressourcen. Berechnungen aus Deutschland zeigen, dass durch die Einführung des Restschuldbefreiungsverfahrens der Zeitaufwand der Beratungsstellen pro Klienten deutlich reduziert und dadurch Beratungskapazitäten ausgebaut werden konnten. Es wäre somit auch im Interesse öffentlicher Haushalte, die bislang Schuldenberatung ohne verlässliche gesetzliche Rahmung von Entschuldungsverfahren für Armutsbetroffene finanzieren, Schuldenberatung zielgerichteter zur Armutsbekämpfung einzusetzen.