Politik der frühen Kindheit CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2021

Politik der frühen Kindheit – Auslegeordnung und Ausblick

Ziel der Politik der frühen Kindheit ist es, Kindern eine möglichst sichere, gesunde und chancengerechte Entwicklung zu ermöglichen. Der Bundesrat hat erstmals eine Auslegeordnung der entsprechenden politischen Massnahmen von Bund, Kantonen und Gemeinden vorgenommen und Entwicklungsmöglichkeiten auf Bundesebene aufgezeigt.

In der Schweiz treffen staatliche und private Akteure eine Vielzahl von Massnahmen, um allen Kindern im Vorschulalter und ihren Bezugspersonen ein qualitativ hochstehendes Angebot im Frühbereich bereitzustellen. Der Bundesrat hat am 3. Februar 2021 einen Bericht verabschiedet, in dem er zum ersten Mal eine Auslegeordnung der entsprechenden staatlichen Massnahmen vornimmt. Er erfüllte damit zwei Postulate (19.3417 der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates und 19.3262 Gugger), die ihn damit beauftragten, eine Bestandsaufnahme der frühen Förderung bzw. der Politik der frühen Kindheit vorzunehmen sowie allfällige Lücken und das Entwicklungspotenzial auf Bundesebene aufzuzeigen. Da dieses Politikfeld durch die föderale Kompetenz- und Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden geprägt ist, liess er sich von einer Arbeitsgruppe begleiten, in der alle drei staatlichen Ebenen vertreten waren.

Eine breite Basis für eine gesunde und chancengerechte Entwicklung In der frühen Kindheit wird die Basis für die spätere Entwicklung der Kinder gelegt. Die Politik der frühen Kindheit verfolgt deshalb das Ziel, möglichst optimale Bedingungen zu schaffen, damit jedes Kind sein volles Entwicklungspotential ausschöpfen kann. Sie beinhaltet Massnahmen zur Förderung und Unterstützung der Kinder im Vorschulalter und ihrer Bezugspersonen sowie zum Schutz der Kinder. Die Leistungen werden sowohl von öffentlichen als auch von privaten Trägerschaften erbracht, die die Familie nicht ersetzen, sondern unterstützen.

Thematisch liegt die Politik der frühen Kindheit an der Schnittstelle der Sozial-, Gesundheits-, Integrations- und Bildungspolitik und wird deshalb von unterschiedlichen Ämtern und Stellen getragen. Die Mehrheit der Kantone und grösseren Städte sowie eine wachsende Anzahl kleinerer Städte und Gemeinden verfügen mittlerweile über eine Strategie zur Entwicklung dieser Querschnittspolitik.

Kompetenzen und Aufgaben des Bundes Die Kinder- und Jugendpolitik in der Schweiz und somit auch die Politik der frühen Kindheit – als spezifischer Teil der Kinder- und Jugendpolitik – stützt sich auf das UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes (KRK; SR 0.107) und die Bundesverfassung (BV; SR 101). Sie ist geprägt durch die föderale Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden und eng verbunden mit der Tätigkeit nichtstaatlicher Organisationen und privater Initiativen.

Der Bund stellt statistische Informationen zur Verfügung und fördert die Forschung. Zudem setzt er in Zusammenarbeit mit Akteuren aller Staatsebenen und der Zivilgesellschaft nationale Impulsprogramme um, die die Rahmenbedingungen der Kleinkinder und ihrer Betreuungspersonen verbessern. Dazu gehören beispielsweise das Nationale Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut (2014–2018; Soziale Sicherheit CHSS 2018), die kantonalen Integrationsprogramme (Kip 1, 2014–2017 und Kip 2, 2018–2021; SEM 2021) und die Nationale Strategie zur Prävention nichtübertragbarer Krankheiten (NCD-Strategie; BAG 2021). Der Bund vergibt zudem Finanzhilfen an private Organisationen und staatliche Akteure wie Kantone und Gemeinden, die im Bereich der frühen Kindheit tätig sind, und er begleitet die Genehmigung oder Anerkennung von Bildungserlassen und Rahmenlehrplänen der Berufsbildung, die einen Bezug zur frühen Kindheit haben (Bundesrat 2021).

Indirekt trägt der Bund seit 2003 auch mit seinem Impulsprogramm zur Schaffung von familienergänzenden Betreuungsplätzen zur Erreichung der Ziele der Politik der frühen Kindheit bei. Mit den bis 2023 befristeten Finanzhilfen unterstützte er bis Ende Januar 2021 mit 408 Mio. Franken die Schaffung von 65‘329 Betreuungsplätzen (Bundesrat 2021, S. 10).

Politik der frühen Kindheit

Die Politik der frühen Kindheit im engeren Sinne orientiert sich an den Bedürfnissen von noch ungeborenen Kindern (Kinder im Mutterleib) und Kindern im Vorschulalter (Säuglinge und Kleinkinder). Sie umfasst insbesondere Tätigkeiten und Massnahmen, die Kinder im Vorschulalter vor der Gefährdung des Kindeswohls schützen, welche die frühkindliche Entwicklung und die Bildungschancen bestmöglich begleitend fördern und eine adäquate Mitwirkung der Kinder im Vorschulalter ermöglichen sowie deren Kohärenzsinn fördern.

Die Politik der frühen Kindheit im weiteren Sinne bringt die Bedürfnisse von noch ungeborenen Kindern (Kinder im Mutterleib) und Kindern im Vorschulalter (Säuglinge und Kleinkinder bis zum Eintritt in den Kindergarten oder die Eingangsstufe) und ihrer Erziehenden in die sie betreffenden Politikbereiche ein und schafft somit die Rahmenbedingungen, die die Lern- und Entwicklungsprozesse von Kindern im Vorschulalter unterstützen und ein sicheres und gesundes Aufwachsen ermöglichen.

Begriffsklärung Um den Austausch und die Verständigung der verschiedenen staatlichen Akteure untereinander zu vereinfachen, hat die Arbeitsgruppe eine Begriffsklärung vorgenommen und in Anlehnung an die «Strategie für eine schweizerische Kinder- und Jugendpolitik» (Bundesrat 2008) und das UNO-Übereinkommen über die Rechte des Kindes den Begriff «Politik der frühen Kindheit» definiert (Bundesrat 2021, S. 7f.).

Leistungskatalog Zur weiteren Erleichterung der Kommunikation hat die Arbeitsgruppe die Leistungen, die auf kantonaler und kommunaler Ebene in der Regel zur Politik der frühen Kindheit gezählt werden, in eine Struktur gebracht. Die Leistungen einer ganzheitlichen Politik der frühen Kindheit umfassen sowohl die allgemeine Förderung in der frühen Kindheit, Beratungs- und Unterstützungsangebote für die Bewältigung allgemeiner Herausforderungen und besonderer Lebenslagen als auch ergänzende Erziehungshilfen. Sie werden meist durch die Betroffenen selbst nachgesucht, können aber auch von den Behörden (KESB oder Gericht) auf der Basis zivilrechtlicher Bestimmungen angeordnet werden (Bundesrat 2021, S. 24 ff.).

  • Zur allgemeinen Förderung zählen insbesondere die familienergänzende Kinderbetreuung, Elternbriefe und weitere Angebote zur Elternbildung sowie die allgemeine frühe Sprach- und Gesundheitsförderung. Wichtige Lern- und Begegnungsorte sind auch öffentliche Spielplätze, offene Eltern–Kind-Treffpunkte oder kindgerecht gestaltete Wohnumgebungen, wie Grünflächen in Quartieren und Dorfplätze.
  • Zur Unterstützung bei besonderen Lebenslagen gibt es verschiedene Beratungsangebote für die Erziehenden, Sprachförderung für den Erwerb der Ortssprache oder sonderpädagogische Angebote, wie die heilpädagogische Früherziehung oder die Logopädie. Auch die Kinderspitex und Eltern–Kind-Therapien werden dieser Kategorie zugeordnet.
  • Die ergänzenden Erziehungshilfen umfassen die sozialpädagogische Familienbegleitung sowie die ausserfamiliäre Unterbringung von Kindern in Pflegefamilien oder in einer stationären Institution.

Der zielgerichtete Einsatz dieser Massnahmen und Angebote trägt entscheidend dazu bei, dass die übergeordneten Ziele der Politikfelder, die in die Politik der frühen Kindheit eingebunden sind, erreicht werden. Insbesondere für die Armutsprävention und die Gesundheits- und Integrationsförderung sind sie von zentraler Bedeutung. Sie werden deshalb nachfolgend vertieft ausgeführt.

Armutsprävention und Integrationsförderung als Schlüssel zur Chancengerechtigkeit Da das Lernpotenzial in der frühen Kindheit ausgesprochen gross ist, sind die ersten Lebensjahre entscheidend für den späteren Bildungsverlauf. Wachsen Kinder in einem Umfeld auf, das ihre Entwicklung nicht oder nicht in ausreichendem Masse fördert, können sie Verpasstes in ihrem weiteren Lebens- und Bildungsverlauf häufig nicht mehr aufholen. Sozioökonomisch benachteiligte oder bildungsferne Familien mit und ohne Migrationshintergrund verfügen oft über weniger Ressourcen, um ihren Kindern ein anregungsreiches Lernumfeld zu bieten. Damit haben betroffene Kinder auch im Erwachsenenalter ein höheres Armutsrisiko als ihre Altersgenossen und deshalb ist die Armutsprävention und Integrationsförderung für die Politik der frühen Kindheit von hoher Bedeutung.

Mit gezielten Unterstützungs- und Fördermassnahmen lassen sich ungleiche Startbedingungen verringern. Kleinkinder, deren Rahmenbedingungen verbessert wurden, weil sie entsprechende Angebote beanspruchten, verfügen nachweislich über bessere kognitive Fähigkeiten sowie soziale und sprachliche Kompetenzen. Dies verbessert ihre Einstiegsvoraussetzungen in die Schule und führt zu besseren Schulleistungen und später zu einem erfolgreicheren Start in den Arbeitsmarkt. Für Kinder, die nicht die Ortssprache als Erstsprache haben, ist besonders die frühe Sprachförderung in der Familie und in den Kindertagesstätten, Tagesfamilien und Spielgruppen zentral. Um die Chancengerechtigkeit beim Schuleintritt zu erhöhen, ist es auch wichtig, zugezogene Eltern so zu befähigen, dass sie ihre elterlichen Aufgaben und Pflichten selbständig wahrnehmen können.

Damit die Angebote sozioökonomisch benachteiligten Familien tatsächlich auch zugutekommen, müssen die Zugangsschwellen abgebaut werden. Denn obwohl Kinder aus diesen Familien am meisten von den Angeboten profitieren würden, nutzen sie diese unterdurchschnittlich häufig (BSV/SGV 2018, S. 11). Nicht selten spielen dabei die Kosten eine entscheidende Rolle. Häufig besteht auch kein institutionalisiertes Fördernetz, das die verschiedenen Einzelangebote verknüpft und somit den Zugang zu den Angeboten massgeblich vereinfachen würde (Bundesrat 2018, S. 10 ff.; Tripartite Konferenz 2017, S. 26 f.).

Das Nationale Programm zur Prävention und Bekämpfung von Armut hat dazu beigetragen, die Vernetzung und den Zugang zu den Angeboten zu verbessern. Aktuell setzen die Kantone insbesondere im Rahmen ihrer Integrationsprogramme (Kip; SEM 2021) mit Unterstützung des Staatssekretariats für Migration Massnahmen um, die den Zugang zugezogener Familien zu den Angeboten der kantonalen und kommunalen Regelstrukturen vereinfachen: Ein besonderer Fokus liegt dabei auf der Beratung der Erziehenden und der frühen Sprachförderung. Weiter wird die Koordination der Akteure verbessert und die Qualitätsentwicklung der Angebote gefördert. Bund und Kantone haben ebenfalls vereinbart, darauf hinzuarbeiten, dass 80 Prozent der Kinder aus dem Asylbereich sich beim Schulstart in der Ortssprache verständigen können (Bundesrat 2021, S. 16, 21).

Die Bedeutung der Gesundheitsförderung für die Politik der frühen Kindheit Auch Angebote und Massnahmen der Gesundheitsförderung sind für die Politik der frühen Kindheit zentral. Das Gesundheitsverhalten der Erziehenden, insbesondere der Mutter während der Schwangerschaft, sowie Umweltfaktoren wie beispielweise Schadstoffe, Stress, Bewegung und Ernährung können einen hohen Einfluss auf den Gesundheitszustand im späteren Leben haben. Angebote wie die Schwangerschafts- und Geburtsbegleitung, die kinderärztliche Versorgung sowie Informationsmaterialen zur Förderung der Gesundheitskompetenz stellen die gesundheitliche Versorgung von der Schwangerschaft über die Geburt bis ins Kleinkindalter sicher und dienen sowohl der Gesundheitsförderung als auch der Prävention (Bundesrat 2021, S. 27).

Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) hat in seinem Konzept «Gesundheitsförderung und Prävention in der frühen Kindheit» (BAG 2018) konkrete Massnahmen formuliert, in deren Zentrum Themen wie Ernährung, Bewegung und gelingende Sozialkontakte stehen. Diese bilden die Basis für die gesundheitsbezogene Resilienz eines Menschen. Letzlich sollen alle Familien dazu befähigt werden, auf eine ausgewogene Ernährung, genügend Bewegung und das psychische Wohlergehen ihrer Kleinkinder zu achten. Auch dort, wo die Voraussetzungen aufgrund kleiner Budgets, beengter Raumverhältnisse und Sprachbarrieren oft unvorteilhaft sind. Entsprechend sind die Massnahmen des BAG ein wichtiger Beitrag, um die gesundheitliche Widerstandsfähigkeit der Kleinkinder zu stärken. Die psychische Gesundheit sowie die gesunde Ernährung und Bewegung von Kleinkindern wird ebenfalls im Rahmen kantonaler Aktionsprogramme (KAP 2021) gefördert. Die Stiftung Gesundheitsförderung Schweiz finanziert diese mit und vernetzt über das Projekt Miapas Fachleute, die in der Gesundheitsförderung von Kleinkindern tätig sind (Miapas 2021).

Damit sich die Massnahmen zur frühkindlichen Gesundheitsförderung und Prävention zielgerichtet weiterentwickeln lassen, sind verlässliche datengestützte Entscheidungsgrundlagen wichtig. Die Datenlage zum Gesundheitszustand von Vorschulkindern hat sich in den letzten Jahren verbessert. Dennoch wies das Schweizerische Gesundheitsobservatorium (Obsan) im «Nationalen Gesundheitsbericht 2020», der die Gesundheit von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen beleuchtete, auf bedeutende Datenlücken hin (Obsan 2020). Der Bund prüft nun gemeinsam mit den Kantonen, wie sich diese Lücken schliessen lassen (Bundesrat 2021, S. 49)

Gezieltes Engagement des Bundes im Rahmen des geltenden Rechts und bestehenden Finanzrahmens Die Auslegeordnung des Bundesratsberichts zeigt, dass der Bund sich nicht nur mit namhaften Finanzhilfen an der Politik der frühen Kindheit beteiligt, sondern regelmässig auch nationale Programme koordiniert, die v.a. auch darauf ausgerichtet sind, die Chancengerechtigkeit früh zu fördern. Hauptsächlich sind aber die Kantone und Gemeinden für die Planung und Umsetzung der Politik der frühen Kindheit zuständig. Ein Grossteil der Koordination erfolgt über interkantonale Strukturen unter Federführung der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK).

Im Rahmen der bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen sowie im vorliegenden Finanzrahmen bleibt dem Bund wenig Spielraum, die Politik der frühen Kindheit zu entwickeln. Von den neun Handlungsoptionen, die der Bundesrat in seinem Bericht herausarbeitete, sieht er dennoch bei einigen die Möglichkeit, sie unter den gegebenen Bedingungen weiterzuverfolgen (Bundesrat 2021, S. 55 f.). Zusammengefasst zielen sie darauf ab, die Datenlage, die Chancengerechtigkeit sowie die Zusammenarbeit der Bundesstellen zu verbessern.

Zusammen mit den Kantonen will der Bund die Datenlage in dreierlei Hinsicht verbessern. Erstens will er prüfen, inwiefern er, wie es das Obsan empfiehlt, bessere Einsicht in den Gesundheitszustand von Kindern bis zum zehnten Altersjahr erlangen kann. Das Obsan empfiehlt insbesondere, regelmässig schweizweit einheitliche epidemiologische Daten (Risikofaktoren, Gesundheitsdaten) zu erheben. Auch das Wohlbefinden und die psychische Gesundheit sollten untersucht werden. Zweitens wird geprüft, inwiefern sich die Datenlage zur Integration von Vorschulkindern mit Migrationshintergrund (v.a. Zugang zum Angebot und Sprachkompetenz) erweitern lässt. Drittens klärt der Bund im Austausch mit den zuständigen interkantonalen Konferenzen ab, ob die kantonalen Daten zur familienergänzenden Kinderbetreuung umfangmässig und qualitativ genügen, um daraus eine entsprechende Bundesstatistik zusammenstellen zu können.

Die Chancengerechtigkeit wird zum einen für Vorschulkinder mit Behinderungen unterstützt, indem der Bund bei passenden Finanzhilfegesuchen künftig vermehrt entsprechende Projekte fördert. Zum anderen prüft er Möglichkeiten, den Zugang zu Unterstützungsangeboten für Kinder aus Migrationsfamilien möglichst niederschwellig auszugestalten, so dass die Familien, die dies am meisten benötigen, auch davon profitieren können.

Mit seinem Bericht leistete der Bundesrat einen wichtigen Beitrag zur verbesserten Koordination der betroffenen staatlichen Akteure. Indem der Bund die Koordination und den fachlichen Austausch auf Bundesebene verstetigt, stellt er auch künftig den kontinuierlichen Wissens- und Erfahrungsaustausch zwischen den Bundesstellen, die in der Politik der frühen Kindheit engagiert sind, sicher (Bundesrat 2021, S. 56).

Verbesserungen im Frühbereich bereits in Prüfung

Zusätzlich zu den Massnahmen, die der Bund in Zusammenhang mit dem hier besprochenen Bericht plant, trifft er derzeit in drei weiteren Bereichen Abklärungen. So untersucht er, inwiefern sich der Spracherwerb von Kleinkindern auf der Grundlage der Sprachenverordnung unterstützen liesse. Weiter prüft er im Rahmen der Erfüllung zweier früherer parlamentarischer Vorstösse den Handlungsbedarf und mögliche Massnahmen zur frühen Sprachförderung (Mo. Eymann 18.3834) sowie zur Förderung von Sport und Bewegung im Kleinkindalter (Po. Lohr 18.3846).

Mit seinem Impulsprogramm für die familienergänzende Kinderbetreuung trägt der Bund, wie erwähnt, zudem seit mehr als 18 Jahren Jahren zur Schaffung von familienergänzenden Betreuungsplätzen und somit wesentlich dazu bei, dass die Kantone die Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit fördern.

Mit diesen Massnahmen kann der Bund dazu beitragen, dass die Politik der frühen Kindheit in der Schweiz zielgerichtet weiterentwickelt wird. Eine verbesserte Datenlage ermöglicht es allen Akteuren, ihre Projekte bedürfnisorientiert auf den Weg zu bringen. Indem der Bund das Ziel verfolgt, die Chancengerechtigkeit von Kindern im Vorschulalter zu erhöhen, handelt er ganz im Sinne der Sozialziele in der Bundesverfassung und trägt so zur sozialen Kohäsion des Landes bei. Dazu gehört, dass er die Chancengerechtigkeit von Kindern mit Behinderungen fördert und zusammen mit den Kantonen prüft, wie Vorschulkinder mit Migrationshintergrund besser in die Angebote finden. Schliesslich erhöht er mit der Verbesserung des Dialogs unter den Bundesstellen die Chancen auf eine kohärentere Politik der frühen Kindheit, die sich im Dialog mit den interkantonalen Gremien nach dem Bedürfnis der einzelnen Kantone und Gemeinden im föderalen Verbund weiterentwickeln lässt. Deshalb sieht der Bundesrat aktuell keinen Bedarf für eine deutliche Ausweitung der Tätigkeiten des Bundes.