Nationales Programm gegen Armut: eine Bilanz CHSS Nr. 4 ⁄ Dezember 2018

Nationales Programm gegen Armut: Bilanz und Ausblick

Seit 2014 setzt das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) im Auftrag des Bundesrats ­zusammen mit anderen Bundesstellen, den Kantonen, Städten, Gemeinden und Organisationen der Zivilgesellschaft das Nationale Programm gegen Armut um. Im September 2018 zogen die Partner Bilanz und vereinbarten die Fortsetzung der Zusammenarbeit bis 2024.

Gemäss Bundesamt für Statistik leben in der Schweiz gegenwärtig 615 000 Menschen in armen Verhältnissen – darunter 108 000 Kinder und Jugendliche. Die Gründe, weshalb diese Menschen arm sind, sind vielschichtig. So versteht das Programm Armut auch als komplexes Phänomen mit vielfältigen Ursachen und ihre Prävention als Querschnittsaufgabe, die verschiedene Politikfelder und staatliche Ebenen betrifft.

Als relevante Akteure sind deshalb Kantone, Städte, Gemeinden, Organisationen der Zivilgesellschaft (z. B. Betroffenenorganisationen) und weitere Bundesstellen sowohl in die Vorarbeiten als auch in die Umsetzung des Programms einbezogen. Die Realisierungsarbeiten wurden von rund hundert Fachpersonen aus den Bereichen Soziales, Bildung, Integration und Gesundheit begleitet. Ziel des Programms war es, fundierte wissenschaftliche Grundlagen sowie Praxishilfen für die Ausgestaltung von Massnahmen gegen Armut, insbesondere von der Prävention, zu entwickeln, neue Ansätze zu erproben, Beispiele guter Praxis zu verbreiten sowie den Austausch und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen verantwortlichen Akteuren zu verstärken. Durch seine Wissens-, Impuls- und Vernetzungsfunktion richtete sich das Programm vorrangig an Fachpersonen und die Entscheidungsträgerinnen und -träger staatlicher Behörden.

Dieser Wissensaustausch und die Vernetzung wurde im Rahmen von nationalen Fachtagungen, Expertenworkshops, regionalen Seminaren und zwei nationalen Konferenzen gefördert. Über die Website gegenarmut.ch wurde über die Ergebnisse und Aktivitäten des Programms fortlaufend berichtet.

Inhaltlich erarbeitete das Programm zwischen 2014 und 2018 insgesamt sechzehn wissenschaftliche Studien sowie acht Praxisinstrumente in vier Handlungsfeldern: Förderung von Bildungschancen, soziale und berufliche Integration, Verbesserung der allgemeinen Lebensbedingungen sowie Armutsmonitoring.

Chancen auf Bildung ab der frühen Kindheit gewährleisten Im Schwerpunkt «Förderung von Bildungschancen von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen» ermöglichte das Programm mit finanziellen Beiträgen die Realisierung von 27 Pilot- und Evaluationsprojekten zur Stärkung der Bildungschancen von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen.

Formale Bildungsabschlüsse sowie berufliche Qualifikationen sind zentrale Faktoren, um Armut zu verhindern oder wieder Wege daraus hinaus zu finden. Die Wissenschaft ist sich einig, dass zentrale Weichen für die kindliche Entwicklung bereits ab Geburt bzw. während der Schwangerschaft gestellt werden. Kinder erwerben in den ersten Lebensjahren zahlreiche wichtige Kompetenzen für die weitere Entwicklung und die späteren Lernprozesse. Wie erfolgreich die Kinder danach die obligatorische Schulzeit durchlaufen, hängt in der Schweiz von der sozialen Herkunft ab und bestimmt wesentlich, was für Möglichkeiten und Chancen die Kinder in der beruflichen Ausbildung haben werden. Das Programm legte deshalb seinen Schwerpunkt auf die Stärkung von Bildungschancen ab der frühen Kindheit von Kindern aus benachteiligten Familien.

Die Programmergebnisse zeigen, dass für die positive Wirkung entsprechender Angebote zum einen deren Verfügbarkeit und die Qualität eine zentrale Rolle spielen. Zum anderen, dass zusätzlich zu universellen Angeboten auch gezielte Unterstützungsmassnahmen für Kinder im Vorschulalter aus benachteiligten Familien (z. B. Sprachförderung) und ihre Eltern (z. B. niederschwellige, eventuell aufsuchende Elternbildungsangebote) wichtig sind. Und schliesslich, dass neben der Förderung von Bildungschancen in den ersten Lebensjahren ebenfalls gelingende Übergänge in die Schule, während der Schulzeit, in die berufliche Grundbildung und in den Arbeitsmarkt entscheidend sind.

Bildungschancen auch für Jugendliche und junge Erwachsene Neben der Unterstützung der Bildungschancen von Kindern legt das Programm auch einen Fokus auf benachteiligte Jugendliche und Erwachsene. In Erfüllung der Motion 14.3890 der sozialdemokratischen Fraktion «Strategie zur Reduktion der Abhängigkeit von Jugendlichen und jungen Erwachsenen von der Sozialhilfe» wurden im Rahmen des Programms Untersuchungen zur Situation von sozialhilfebeziehenden Jugendlichen und jungen Erwachsenen vom Übergang in die Berufsaus­bildung bis zum Eintritt in das Erwerbsleben vorgenommen. Die Ergebnisse zeigen, dass in den Kantonen bereits differenzierte Unterstützungsangebote bestehen. Dennoch gibt es Weiterentwicklungsbedarf. Zum Beispiel gibt es noch nicht ausreichend Angebote für besonders benachteiligte Gruppen (z. B. junge alleinerziehende Mütter). Neben dem Bedarf zeigt die Studie aber auch gute Beispiele auf, wie der Bereich wirkungsvoll weiterentwickelt werden kann. Zum Beispiel können Früherkennungssysteme von gefährdeten Jugendlichen bereits ab der Primarschule oder kantonalen Triagestellen, die die Zuweisung zu bedarfsgerechten Angeboten sicherstellen (Schmidlin et al. 2018), wichtige Beiträge zur besseren Unterstützung von Jugendlichen und jungen Erwachsenen leisten.

Die Erfahrungen aus den verschiedenen geförderten Projekten des Programms zeigen darüber hinaus, dass die Umsetzung von Massnahmen zur Förderung der Grundkompetenzen und beruflichen Qualifikation armutsbetroffener Erwachsener in der Regel sehr anspruchsvoll ist. Je nach Qualifikationsniveau und Lebenssituation gilt es, die richtige Bildungsmassnahme zu ergreifen, Lösungen für die Kinder­betreuung während der Ausbildungszeit zu finden und dann auch noch das Haushaltseinkommen zu sichern. Wichtige potenzielle Partner in diesem Zusammenhang sind Betriebe.

All diese Ergebnisse weisen darauf hin, dass die vielseitigen bestehenden Massnahmen aufeinander abgestimmt und in eine Gesamtstrategie der Förderung von Bildungschancen ab der frühen Kindheit bis ins Erwachsenenalter eingebettet werden sollten. Als Grundlage für einen solchen Prozess hat das Programm deshalb ein «Modell der kontinuierlichen Förderung von Bildungschancen» entwickelt (Edelmann et al. 2018).

Berufliche Integration als Schlüssel der ­sozialen Teilhabe Die Integration in den Arbeitsmarkt ist sowohl eine zentrale Voraussetzung für eine eigenständige Existenz und Lebensführung als auch das Tor zur gesellschaftlichen Teilhabe. Vom Arbeitsmarkt Ausgeschlossene laufen Gefahr, beides zu verlieren. In solchen Situationen spielen die mehr als 400 Unternehmen der sozialen und beruflichen Integration (USBI) eine wichtige Rolle. Diese bieten meist befristete Arbeitseinsätze an, die sie mit Beratungs-, Aus- und Weiterbildungsangeboten kombinieren.

Das Programm liess die Erfolgsfaktoren solcher USBI, die unter sehr anspruchsvollen Rahmenbedingungen tätig sind, untersuchen. Zum einen müssen sie sich am Markt behaupten, zum anderen verfolgen sie eine soziale Zielsetzung für ihre Klienten. Auf neue Entwicklungen und veränderte Rahmenbedingungen müssen sie jeweils rasch reagieren und ihren Klienten gleichzeitig ein förderndes Umfeld gewährleisten. Da sich daraus auch besondere Herausforderungen für die Steuerung der Zusammenarbeit ergeben, veranlasste das Programm die Erarbeitung eines Leitfadens für Vollzugsstellen der Sozialhilfe, Arbeitslosen- und Invalidenversicherung, der diese dabei unterstützt, die Leistungsvereinbarungen mit USBI zielgerichtet auszugestalten.

Lebensbedingungen benachteiligter Menschen verbessern Auch andere Faktoren wie zum Beispiel die Wohnsituation sind für armutsbetroffene Menschen herausfordernd. Deswegen befasste sich das Programm auch mit Wohnfragen. Wohnkosten stellen für 80 Prozent der armutsbetroffenen Haushalte das grösste Problem dar. Die Belastung geht dabei aber über das rein Finanzielle hinaus. Schwierig für sie ist auch überhaupt der Zugang zu einer angemessenen Wohnung oder auch unzureichende Kenntnisse über ihre Rechte und Pflichten als Mieter etc. (Kehrli et al. 2016). Im Rahmen des Programms wurden deshalb neben finanziellen Wohnhilfen auch nicht-monetäre Unterstützungsangebote für einkommensschwache Haushalte identifiziert und in einer Hilfestellung für Kantone, Städte und Gemeinden aufbereitet.

Negativ beeinflusst werden die Lebensbedingungen von benachteiligten Menschen auch von Schuldverpflichtungen. Können diese über eine längere Zeit nicht beglichen werden und stehen im Zusammenhang mit anderen schwer zu bewältigenden Beeinträchtigungen und Lebensereignissen (Arbeitslosigkeit, Scheidung etc.), kann dies zu existenziellen Notlagen führen. Die Ergebnisse zeigen hier, dass in der Schweiz die Möglichkeiten zur Schuldensanierung bei ­fehlenden finanziellen Möglichkeiten sehr begrenzt sind. Insbesondere für Sozialhilfebeziehende reichen herkömm­liche Instrumente nicht aus. Ebenso fehlen ganzheitlichere Ansätze für die Betreuung und Begleitung Verschuldeter sowie für eine wirkungsvollere rechtliche Schuldensanierung.

Ein wesentlicher Teil der Prävention von Familienarmut wird von Gemeinden und Städten getragen. Sie begegnen Familienarmut mit sehr unterschiedlichen monetären, aber auch nicht-monetären Angeboten. Die Ergebnisse des Programms zeigen, dass es für eine wirksame Bekämpfung von Familienarmut kommunale, koordinierte Unterstützungsangebote braucht. Konkret heisst das, es braucht nebst Hilfen zur finanziellen Absicherung der Familien auch gezielte Massnahmen zur Verbesserung der beruflichen Qualifikation der Eltern, kombiniert mit einer gezielten Förderung und Betreuung der Kinder.

Ein wichtiges Element der Lebensbedingungen benachteiligter Menschen ist schliesslich auch der Zugang zu bedarfsgerechten und zuverlässigen Informationen über Leistungen, die ihnen zustehen und sie in der Bewältigung schwieriger Situationen unterstützen. Wichtig sind dabei niederschwellige polyvalente soziale Anlaufstellen vor Ort, die Informationen vermitteln und eine Triage vornehmen sowie gute und einfach zugängliche im Internet bereitgestellte Informationen über Hilfeleistungen.

Monitoring von Armut Ein Forschungsprojekt beschäftigte sich mit dem Monitoring von Armut. Abgebildet wurden bestehende Monitoringansätze in der Schweiz (insbesondere statistische Daten auf nationaler Ebene sowie allfällige Sozial- und Armutsberichte der Kantone). Darauf aufbauend wurden Überlegungen für ein gesamtschweizerisches Armutsmonitoring angestellt.

Positive Programmbilanz Anhand einer externen wissenschaftlichen Evaluation wurde das Programm durch seine Adressaten bewertet (Marti et al. 2018). Diese attestierte ihm bereits knapp ein Jahr vor Programmende eine systemübergreifende Sichtweise mit breit abgestützten Umsetzungsmassnahmen. Die Praxisinstrumente wurden als verständlich und relevant bewertet. Dank des Programms sei das Wissen über Armutsprävention und -bekämpfung in der Schweiz insgesamt vertieft und die Koordination, Zusammenarbeit und Vernetzung der Akteure gestärkt worden. Verbesserungspotenzial ortete die Evaluation beim Einbezug armutsbetroffener Menschen, bei deren Zugang zu Informationen und Beratungsstellen sowie bei der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft. Über alles gesehen, sind aus Sicht des BSV die Evaluationsergebnisse erfreulich und bestätigen den enormen Aufwand, den die vielen Beteiligten in den letzten Jahren geleistet haben.

Das Nationale Programm gegen Armut in der «Sozialen Sicherheit» CHSS

Adam, Stefan M.; Avilés, Gregorio; Schmitz, Daniela (2016): «Erfolgsfaktoren von Unternehmen der sozialen und beruflichen Integration», in CHSS 3/2016, S. 44–48.

Althaus, Eveline; Glaser, Marie; Schmidt, Michaela (2017): «Finanzielle Garantien unterstützen beim Zugang zu Wohnraum», in CHSS 4/2017, S. 32–36.

Beck, Lukas; Fuchs, Sarah; Althaus, Eveline; Schmidt, Michaela; Glaser, Marie Antoinette (2018): «Angebote der Wohnhilfe für sozial benachteiligte Haushalte», in CHSS 2/2018, S. 35–39.

Beyeler, Michelle; Walser, Konrad (2016): «Sozialberatung 2.0», in CHSS 4/2016, S. 16–19.

Buser, Patricia; Augsburger, Karin (2018): «Koordiniertes Denken und Handeln für die frühe Kindheit», in CHSS 4/2018, S. 30 f.

Edelmann, Doris; von Dach, Andrea; Stern; Susanne (2018): «Förderung der Bildungschancen zur Senkung von Armut», in CHSS 4/2018, S. 21–24.

Felder, Gabriela (2016): «Nationales Programm gegen Armut – Zwischenstand und Ausblick», in CHSS 2/2016, S. 8 –11.

Felder, Gabriela; Vollmer, Thomas (2018): «Nationales Programm gegen Armut: Bilanz und Ausblick», in CHSS 4/2018, S. 12–16.

Felder, Gabriela; Hametner, Claudia (2018): «Frühe Förderung in Gemeinden – Potenziale und Herausforderungen», in CHSS 4/2018, S. 32–34.

Glaser, Marie; Althaus, Eveline; Schmidt, Michaela (2016): «Nicht monetäre Unterstützung Armutsbetroffener im Wohnen», in CHSS 3/2016, S. 38–43.

Guggisberg, Martina; Häni, Stephan; Fleury, Stéphane (2016): «Wie lässt sich Armut messen?», in CHSS 2/2016, S. 16–21.

Kehrli, Christin; Knöpfel, Carlo; Bochsler, Yann; Fritschi, Tobias (2016): «Wohnversorgung armutsbetroffener und -gefährdeter Haushalte», in CHSS 2/2016, S. 29–33.

Knocks, Stefanie (2016): «Elternzusammenarbeit als Mittel der Armutsprävention», in CHSS 4/2016, S. 20–22.

Löw-Le Bihan, Michael (2017): «Zwischenbilanz der Armutsprävention und 
-bekämpfung», in CHSS 1/2017, S. 6–8.

Marti, Michael; de Buman, Annick; Walther, Ursula (2018): «Evaluation des Nationalen Programms gegen Armut», in CHSS 4/2018, S. 17–20.

Meier Magistretti, Claudia; Walter-Laager, Catherine; Tinguely Luzia; Rabhi-Sidler, Sarah (2016): «Frühe Förderung ist wirksam», in CHSS 2/2016, S. 34–38.

Nationales Programm gegen Armut (2016): «Das Programm aus Sicht der Steuergruppe», in CHSS 2/2016, S. 22–28.

«Nationales Programm gegen Armut: Bilanz der Programmpartner», in CHSS 4/2018, S. 35–39.

Neukomm, Sarah; Bock, Simon (2018): «Zusammenarbeit mit USBI: ein Leitfaden für die Praxis», in CHSS 1/2018, S. 29–31.

Neukomm, Sarah; Fontana, Marie-Christine (2016): «Stand und Grenzen der Armutsberichterstattung in der Schweiz», in CHSS 2/2016, S. 12–15.

Neuenschwander, Markus P.; Rösselet, Stephan (2016): «Sozial benachteiligte Eltern und Berufswahl», in CHSS 2/2016, S. 39–43.

Schär, Suzanne (2018): «Armut frisst sich in die Persönlichkeit und die Familien», in CHSS 4/2018, S. 8–11.

Schmidlin, Sabina (2018): «Ausbildungs- und Berufsintegration junger Sozialhilfebeziehender», in CHSS 4/2018, S. 25–29.

Stutz, Heidi (2017): «Kommunale Strategien und Massnahmen gegen Familienarmut», in CHSS 1/2017, S. 19–23.

Gemeinsames Engagement gegen Armut bis 2024 verlängert Mit seinem Bericht vom 18. April 2018 nahm der Bundesrat die Ergebnisse des Nationalen Programms gegen Armut zur Kenntnis und zog eine positive Bilanz (Bundesrat 2018). Er ist der Ansicht, dass sich die partnerschaftliche Zusammenarbeit zwischen Bund, Kantonen, Städten, Gemeinden und Organisationen der Zivilgesellschaft bewährt hat. Aufgrund des aktuellen Problemdrucks und des fortschreitenden Strukturwandels in der Wirtschaft entschied er sich deshalb, sein Engagement bis 2024 fortzusetzen, wenn auch in reduzierter Form. Auf die Einführung eines gesamtschweizerischen Armutsmonitorings verzichtet der Bundesrat hingegen und verweist auf die bestehenden statistischen Grundlagen und Berichte des Bundesamts für Statistik.

Nebst dem Blick auf das bisher Erreichte wurde anlässlich der Nationalen Konferenz gegen Armut vom 7. September 2018 auch ein Blick in die Zukunft geworfen. Mit der Unterzeichnung einer gemeinsamen Erklärung verpflichten sich die Kantone, Städte und Gemeinden zu überprüfen, wie sie die erarbeiteten Empfehlungen in ihren eigenen Strukturen berücksichtigen und Massnahmen nach Möglichkeit weiterentwickeln können. Der Bund wiederum wird weiterhin den Wissensaustausch fördern und sich an der gemeinsamen Bearbeitung der ausgewählten Schwerpunktthemen beteiligen (Gemeinsame Erklärung 2018).

Die Aktivitäten zur Förderung der Vernetzung und dem Wissensaustausch werden nun unter dem Namen «Nationale Plattform gegen Armut 2019-24» weitergeführt. Bis 2024 sind eine erneute Evaluation der bis dahin realisierten Massnahmen sowie eine Diskussion der Ergebnisse im Rahmen einer nationalen Konferenz (BSV 2018) geplant.