CHSS Nr. 2 ⁄ Juni 2019

Kinder- und Jugendförderung des Bundes: eine erste Bilanz

Sind die Fördermittel zielführend und ist ihre Vergabe nachvollziehbar? Konnten Zusammen­arbeit und Kompetenzentwicklung in der Kinder- und Jugendpolitik verbessert werden? Eine Evaluation zieht fünf Jahre nach Inkrafttreten des Kinder- und Jugendförderungs­gesetzes (KJFG) Bilanz und formuliert Empfehlungen.

Angebote wie Ferienlager von Vereinen, Kinder- und Jugendparlamente oder auch die offene Arbeit mit Kindern und Jugendlichen leisten einen wichtigen Beitrag zur Entwicklung junger Menschen. Der Bund fördert daher die ausserschulische Arbeit mit Kindern und Jugendlichen. Zu diesem Zweck ersetzte er am 1. Januar 2013 das Jugendförderungsgesetz mit dem Kinder- und Jugendförderungsgesetz (KJFG). Dieses soll Rahmenbedingungen schaffen, in denen Kinder und Jugendliche in ihrem körperlichen und geistigen Wohlbefinden gestärkt werden und sich zu Personen entwickeln, die Verantwortung für sich selber und für die Gemeinschaft übernehmen. Zudem soll ihre soziale, kulturelle und politische Integration gefördert werden.

Zu diesen Zielen trägt das KJFG auf verschiedene Arten bei (vgl. Tabelle T1). Zum einen werden regelmässige und 
projektbezogene Finanzhilfen für nichtstaatliche Or­­ganisationen sowie projektbezogene Finanzhilfen für Gemeinden und Kantone bereitgestellt. Zum anderen kann das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) während acht Jahren ab Inkrafttreten des KJFG eine Anschubfinan­zierung für Programme zum Aufbau und zur Weiter­entwicklung der kantonalen Kinder- und Jugendpolitik ­sprechen. In Ergänzung zu den Finanzhilfen wurden zudem Massnahmen ergriffen, um die Zusammenarbeit der Akteure zu fördern und die Entwicklung ihrer Kompetenzen zu unterstützen.

Das KJFG und die Wirkung der Finanzhilfen und Massnahmen sind regelmässig zu evaluieren. Nachfolgend werden die Resultate der ersten breit angelegten Untersuchung dargelegt (vgl. Weiber/Schär 2018).

Zentrale Fragen und Untersuchungs­methodik Am Anfang der Evaluation stand die Frage, ob die Konzeption und Umsetzung des Gesetzes gesamthaft kohärent und zielführend sind. Als weiterer elementarer Bereich wurden die Nachvollziehbarkeit, Effizienz und Entwicklung der Finanzhilfevergaben beurteilt. Zudem wurde untersucht, ob die Integrations- und Präventionsziele erfüllt sind, ob die für den Austausch und die Koordination gesetzten Ziele erreicht werden und ob die Finanzhilfen sowie die Massnahmen bekannt sind. Abschliessend wurde der Frage nachgegangen, ob das KJFG die langfristigen Ziele erreichen kann.

Zur Beantwortung der Fragestellungen wurde multimethodisch vorgegangen. Um zu eruieren, welche Wirkungen aus wissenschaftlicher Sicht vom KJFG erwartet werden können, wurde in einem ersten Schritt eine umfassende Literaturrecherche zur Wirksamkeit ausserschulischer Kinder- und Jugendarbeit und zu Fördersystemen in anderen Ländern durchgeführt. Darauf wurden die Dokumentation des BSV über seine Förder- und Bemessungskriterien, die Mittelverteilung sowie die Nachfrageentwicklung systematisch analysiert. Drittens wurden alle beteiligten Akteure – private und öffentliche Trägerschaften sowie involvierte Stellen aller drei Staatsebenen – nach ihren Einschätzungen, Erfahrungen und Bedürfnissen befragt. Schliesslich wurden die bisherigen Ergebnisse im Rahmen von Workshops mit Vertretungen aller Akteursgruppen sowie Expertinnen und Experten aus der Wissenschaft bewertet und konsolidiert. Ausgehend davon wurden Empfehlungen abgeleitet.

Konzeption und deren Umsetzung sind kohärent und zweckmässig Die Dokumentenanalyse zeigt, dass die gesetzlichen Grundlagen und deren Konkretisierung in der Kinder- und Jugendförderungsverordnung und den entsprechenden Richtlinien kohärent und zielgerichtet sind. Für eine zielführende Umsetzung ist die Zweckmässigkeit der Förder- und Bemessungskriterien entscheidend. Studien zeigen, dass eine positive Wirkung ausserschulischer Arbeit nicht in jedem Fall, sondern vor allem dann zu erwarten ist, wenn alle Kinder und Jugendlichen Zugang zu den Aktivitäten haben und die Qualität der finanzierten Aktivitäten sichergestellt ist. Die durch das KJFG unterstützten Aktivitäten müssen den diskriminierungsfreien Zugang sowie nach Möglichkeit den Einbezug von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Förderbedarf gewährleisten. Zudem wird die Qualität der Aktivitäten durch entsprechende Kriterien und Zielvorgaben gefördert. Die Kriterien sind somit aus wissenschaftlicher Sicht sinnvoll. Ihre Zweckmässigkeit wird auch durch die Trägerschaften bestätigt.

Vereinzelt bedürfen die Kriterien jedoch noch einer stärkeren Präzisierung; so empfiehlt sich beispielsweise bei den Finanzhilfen für Modellvorhaben die Konkretisierung der Vergabekriterien «innovativer Ansatz» und «gesamtschweizerische Bedeutung».

Für die Massnahmen zur Zusammenarbeit und Kompetenzentwicklung sind die gesetzlichen Grundlagen weit weniger ausführlich als für die Finanzhilfen. Insbesondere die Massnahmen zur Kompetenzentwicklung und zur Beteiligung an Organisationen oder an der Errichtung von Organisationen weisen einen tiefen Detaillierungsgrad auf, der konkretisiert werden sollte.

Die Vergabe der Finanzhilfen ist verständlich und zunehmend effizient – auch dank FiVer Im Rahmen des KJFG stellt der Bund acht verschiedene Arten von Finanzhilfen bereit. Davon stehen je drei zur Finanzierung regelmässiger und drei weitere zur Unterstützung projektbezogener Vorhaben privater Trägerschaften zur Verfügung. Bei den beiden übrigen Instrumenten handelt es sich zum einen um Finanzhilfen an kantonale und kommunale Modellvorhaben mit gesamtschweizerischer Relevanz, zum anderen um Anschubfinanzierungen für kantonale Programme zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendpolitik.

Gemäss der Dokumentenanalyse und einer grossen Mehrheit der Trägerschaften verläuft die Vergabe entsprechend der gesetzlichen Grundlagen, transparent und unter korrekter Anwendung der Förder- und Bemessungskriterien. Die Auslegung der Grundlagen ist über die Jahre immer konsequenter geworden. Transparenz, Begründung und Zeitpunkt von ablehnenden Entscheiden wurden mehrheitlich als angemessen bewertet. Hier gab es jedoch auch Rückmeldungen, die Nachbesserungsbedarf sehen. Als Feld mit Handlungsbedarf wurde angeregt, die Themenvielfalt – insbesondere für Genderfragen, Angebote für Kleinkinder, Umgang mit Menschen mit Behinderungen oder Gewalt in der Familie – zu berücksichtigen. Als sehr positiv wurde die Zusammenarbeit mit dem BSV kommentiert.

Der Vergabeprozess ist effizient organisiert. Die privaten und öffentlichen Trägerschaften stimmten darin überein, dass klar sei, welche Unterlagen wo und bis wann eingereicht werden müssen. Auch seien die gesetzten Fristen sinnvoll und der Support des BSV sehr nützlich. Hingegen wurde der Arbeitsaufwand für die Einreichung von Gesuchen als zu hoch beurteilt; hier empfehlen sich weitere Anstrengungen zur Effizienzoptimierung. Gerade für kleine, ehrenamtlich aufgestellte Organisationen kann der hohe Arbeitsaufwand für Gesuche und Dokumentation ein Grund sein, ein Gesuch gar nicht erst einzureichen.

Im Zuge der Einführung des KJFG sollte das Eingabesystem für die Gesuchsteller und Gesuchstellerinnen vereinfacht werden. Dazu wurde eine webbasierte Datenbank, das Finanzverwaltungssystem (FiVer), eingeführt, mit welchem der Aufwand für die Einreichung und Bearbeitung der Gesuche verringert werden soll. Allgemein beurteilen die Trägerschaften FiVer als verständlich, gut steuerbar und geeignet für die Prozesse rund um die Vergabe von Finanzhilfen. Bisher unterstützt das System jedoch vorwiegend die Arbeiten, die auf die Gesuchbewilligung folgen, wie die Auszahlung der Beiträge oder das Controlling. Die Trägerschaften wünschen sich eine Weiterentwicklung von FiVer, die auch den Aufwand für die Gesuchseinreichung reduziert. Ansatzpunkte für weitere Verbesserungen wurden vorwiegend bei der Benutzerfreundlichkeit und bei der Vollständigkeit der abgelegten Dokumente gesehen.

Finanzhilfen: Höhe, Nachfrage und Verteilung 
Die Frage, ob die Höhe der Finanzhilfen angemessen sei, erfuhr nur mittlere Zustimmung durch die Trägerschaften. Lediglich die öffentlichen Trägerschaften beurteilten die finanziellen Mittel als ausreichend. Die Unterstützung durch das KJFG scheint aber grundsätzlich essenziell: Fast die Hälfte aller Trägerschaften gab an, dass die Aktivitäten ohne die Gelder nicht zustande gekommen wären.

Nachfrage besteht für alle acht Finanzhilfen. Dabei werden regelmässige Finanzhilfen stärker nachgefragt als projektbezogene. Letztere mussten zudem häufiger abgelehnt werden. Die Gründe dafür liegen zum Teil in anspruchsvollen oder unklaren Kriterien, wie beispielsweise «gesamtschweizerische Bedeutung». Auch ist der Bekanntheitsgrad von projektbezogenen Finanzhilfen geringer. Der Rückgang des Anteils projektbezogener Förderung am Gesamtkredit könnte auch mit der steigenden Nachfrage nach unverbindlicher Voreinschätzung solcher Finanzhilfen durch das BSV zusammenhängen. Es kann vermutet werden, dass Projekte mit geringen Erfolgschancen gar nicht erst eingereicht wurden.

Der Kredit für Finanzhilfen beträgt jährlich rund 10,3  Mio. Franken. Unterdessen werden die Finanzmittel vollständig ausgeschöpft (vgl. Grafik G1). Kämen künftig neue Zielgruppen oder Handlungsfelder hinzu, müssten thematische Schwerpunkte gesetzt oder eine Erhöhung des Kredits in Betracht gezogen werden.

Ein hohes Interesse besteht an der Anschubfinanzierung zugunsten kantonaler Kinder- und Jugendpolitik. Die finanziellen Mittel hierfür (insgesamt rund 10 Mio. Franken zwischen 2014 und 2022) werden in einem separaten Kredit verwaltet. Nach halber Laufzeit war rund die Hälfte (47%) der zur Verfügung stehenden Mittel vergeben.

Integration und Prävention brauchen klare Definitionen und mehr Informationen Das Integrations- und Präventionspotenzial der Kinder- und Jugendarbeit soll laut KJFG mittels offener, niederschwelliger und innovativer Angebote gefördert werden. Allerdings fehlen klare Definitionen dieser Zielvorgaben. Für die Beurteilung des Integrationspotenzials wurde im Rahmen der hier vorgestellten Evaluation auf die politische, soziale und kulturelle Integration fokussiert. Unter Prävention wird gemäss Botschaft zum KJFG das Potenzial verstanden, problematische Verhaltensweisen wie Alkohol- und Drogenkonsum, Delinquenz, Gewalttätigkeit, Essstörungen oder Überschuldung vorzubeugen oder frühzeitig zu erkennen. Eine gezielte Förderung und Erfassung entsprechender Massnahmen fand bisher nicht statt. Wirkungspotenzial kann dem KJFG dennoch attestiert werden. Die Finanzhilfen für Modellvorhaben zielen direkt auf den Aufbau des Integrations- und Präventionspotenzials ab und auch in mehr als der Hälfte der untersuchten Schlussberichte zu Modellvorhaben privater und öffentlicher Trägerschaften wird das entsprechende Potenzial deutlich. Übereinstimmend sind die Trägerschaften der Ansicht, dass das KJFG zur Verstärkung des Integrations- und Präventionspotenzials beiträgt. Um die Ziele verstärkt ins Zentrum der Modellvorhaben zu rücken und das Potenzial bei allen Finanzhilfen auszubauen, empfehlen sich jedoch klarere Definitionen und eine systematische Erfassung des Integrations- und Präventionspotenzials.

Angebot für Kinder ab dem Kindergarten­alter stärken In Erweiterung des vorangehenden Gesetzes strebt das KJFG den Einbezug von Kindern ab dem Kindergartenalter an (Bundesrat 2018, S. 6822). Die Befunde der Literaturrecherche und Expertenaussagen in den Workshops unterstützen diese Zielsetzung; denn bei jüngeren Kindern ist eine stärkere Wirkung der Förderung zu erwarten als bei älteren Kindern und Jugendlichen. Die Erweiterung der Förderung auf Kinder ab Kindergartenalter wurde bisher jedoch nicht gezielt gefördert und auch nicht systematisch erfasst. Zuverlässige Zahlen liegen daher nicht vor. Die Befunde legen aber den Schluss nahe, dass nach wie vor überwiegend Jugendliche und junge Erwachsene Zielgruppe der unterstützten Angebote sind. Ein erster Schritt für eine Erweiterung der Zielgruppe wurde unternommen. Für eine konsequente Zielverfolgung sollte das BSV aber die Informationen zu den Zielgruppen der unterstützten Angebote und zu den Kindern und Jugendlichen, die tatsächlich daran teilnehmen, künftig systematisch erheben.

Eine inhaltliche Steuerung braucht eine gemeinsame Strategie Das KJFG sieht eine inhaltliche Steuerung der geförderten Angebote vor. Diese findet ihren Ausdruck unter anderem in der Benennung von neuen Zielgruppen wie den Kindern ab dem Kindergartenalter oder von inhaltlichen Zielen wie der Partizipation. Die Gesuche zeigen, dass eine solche inhaltliche Steuerung stattfindet. Auch nach Einschätzung von 55 Prozent der Trägerschaften bewirkt das KJFG eine inhaltliche Steuerung. Sie attestieren dem Gesetz eine positive Wirkung, insbesondere bei der Sicherstellung von Partizipation und einem diskriminierungsfreien Zugang. Hingegen seien die Integration von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Förderbedarf und die Gleichstellung der Geschlechter nur mittelmässig berücksichtigt.

Uneinig sind sich die Befragten in der Frage, ob eine noch stärkere politische Steuerung wünschenswert wäre. So existieren Bedenken, dass diese die Gesucheinreichung erschweren würde. Insbesondere wird befürchtet, dass die niederschwellige «Grundversorgung» von Jugendzentren und Vereinen zugunsten von Themen, die dem aktuellen Zeitgeist entsprechen, vernachlässigt werden könnte. Die inhaltliche Steuerung liesse sich durch eine sorgfältige und transparente, allen Akteuren bekannte Definition der Ziele verbessern. Wie von den Trägerschaften vorgeschlagen, liesse sich dieses Ziel durch eine von BSV und Trägerschaften gemeinsam erarbeitete Strategie erreichen.

Bekanntheit der Finanzhilfen und der Massnahmen zur Zusammenarbeit Mit den vorhandenen Informationen kann nicht vollständig beantwortet werden, ob die Förderinstrumente des KJFG bei allen Zielgruppen bekannt sind. Die Nachfrage nach Finanzhilfen durch private Trägerschaften ist hoch und diejenigen, die seit längerem aktiv sind, kennen die verfügbaren Gefässe. Anders sieht es für staatliche Stellen aus. Mehr als die Hälfte der befragten Gemeinden kannte die Finanzhilfen des KJFG nicht. Dies ist einer zu geringen aktiven Bekanntmachung geschuldet. Hingegen wurden die Finanzhilfen auf kantonaler Ebene sehr aktiv bekannt gemacht. Die Nachfrage vonseiten Kantone nach Finanzhilfen für kantonale Programme ist entsprechend hoch, nicht jedoch für Modellvorhaben.

Der Bekanntheitsgrad der Massnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit und zur Kompetenzentwicklung muss differenziert betrachtet werden. Ein regelmässiger Informations- und Erfahrungsaustausch zwischen dem BSV und der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren (SODK) mit den kantonalen Ansprechpersonen der Kinder- und Jugendpolitik findet statt. Letztere wurden im Rahmen des KJFG benannt und sie sind vertraut mit den Massnahmen. Zudem kennen über 80 Prozent der befragten öffentlichen Trägerschaften und kantonalen Ansprechpersonen die für den Austausch eingerichtete Plattform www.kinderjugendpolitik.ch. Massnahmen zur Verstärkung der Koordination auf Bundesebene werden zwar umgesetzt, sind jedoch nicht allen Bundesstellen bekannt. Der Bekanntheitsgrad der Massnahmen zur Kompetenzentwicklung sowie zur Beteiligung an Organisationen und zur Errichtung von Organisationen kann aufgrund fehlender Zielgruppendefinitionen nicht abschliessend beurteilt werden.

Austausch und Koordination entwickeln 
sich positiv Das BSV setzt die Massnahmen zur Stärkung des Informations- und Erfahrungsaustausches zwischen 
den Akteurinnen und Akteuren und zur Koordination auf Bundesebene entsprechend den gesetzlichen Grund­lagen um. Der Austausch zwischen den Fachpersonen, dem 
Bund und den kantonalen Stellen wird als zufrieden­-
stellend empfunden und die kantonalen Ansprech-
per­sonen der Kinder- und Jugendpolitik geben an, dass die Kantone von den organisierten Treffen profitieren. Einzig der Einbezug der Gemeinden sowie der privaten Trägerschaften ist bisher unzureichend. Die befragten Akteure würden eine gezieltere Abstimmung der Aktivitäten ­zwischen Bund, Kantonen, Gemeinden sowie privaten Trägerschaften z. B. mittels regelmässiger Treffen begrüssen. Die elektronische Plattform www.kinderjugendpolitik.ch wurde für den Informations- und Erfahrungsaustausch als geeignet und deren Benutzerfreundlichkeit als sehr positiv beurteilt. Hingegen seien die Aktualität und Vollständigkeit unzureichend.

Als zentrales Instrument zur Förderung der Koordination auf Bundesebene dient die Koordinationsgruppe Bund. Laut ihrer Mitglieder haben sich die Koordination und Zusammenarbeit zwischen den Bundesstellen sowie die fachlichen Kompetenzen, Effizienz und Kohärenz positiv entwickelt. Allerdings sollte der Bekanntheitsgrad der Gruppe unter den Bundesstellen erhöht und die Beteiligung verbindlicher geregelt werden. Ihre Sitzungen sollten Drehscheibe für die Umsetzung konkreter Massnahmen werden.

langfristige Wirksamkeit wäre mit einer Langzeitstudie zu belegen Langfristig soll das KJFG Rahmenbedingungen schaffen, damit Kinder und Jugendliche in ihrem körperlichen und geistigen Wohlbefinden gestärkt werden und sich zu Personen entwickeln, die Verantwortung für sich selber und für die Gemeinschaft übernehmen. Zusätzlich soll ihre soziale, kulturelle und politische Integration gefördert werden. Indem es den diskriminierungsfreien Zugang zum Angebot sichert, dessen Qualität prüft und dieses auch auf jüngere Kinder ausweitet, erfüllt das KJFG die wissenschaftlich erforderlichen Voraussetzungen. Auch die befragten Akteure bilanzieren eine zweckmässige Auswirkung des KJFG. Gemäss ihrer Einschätzung trägt das KJFG vorwiegend zur Förderung der Eigenverantwortung und zur sozialen Integration bei. Seine Wirkung auf die kulturelle und politische Integration sowie das körperliche Wohlbefinden wird hingegen als weniger stark beurteilt. Im Rahmen der vorliegenden Evaluation wurden nur Vermutungen zur langfristigen Wirkung des KJFG erhoben. Um Aussagen über die tatsächliche Wirkung machen zu können und um möglichen Handlungsbedarf zu identifizieren, sind eine konsequente wissenschaftliche Begleitung und Langzeitstudien notwendig.

Die Umsetzung des KJFG ist auf gutem Weg Die Evaluation erlaubt den Schluss, dass die Umsetzung des KJFG auf einem sehr guten Weg ist. Die Grundlagen sind kohärent und zweckdienlich. Das BSV setzt das KJFG den Grundlagen entsprechend um. Das Gesetz und die ergriffenen Massnahmen finden die Zustimmung der Akteure. Auf diese Weise konnten verschiedene Angebote der ausserschulischen Kinder- und Jugendarbeit realisiert und im Sinne der inhaltlichen Ziele des KJFG weiterentwickelt werden. Austausch und Koordination konnten verbessert sowie die Kompetenzentwicklung gefördert werden.

In den vergangenen Jahren wurde das KJFG bereits fortlaufend verbessert. Trotzdem lassen sich aus der vorliegenden Evaluation Empfehlungen ableiten (vgl. Tabelle T2).