Bilanz zum Legislaturwechsel CHSS Nr. 1 ⁄ März 2020

Die Sozialpolitik zu Beginn der 51. Legislaturperiode

Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit, frühe Kindheit, Jugendmedienschutz, ­Armutsbekämpfung – alles Themen, welche die Sozialpolitik des Bundes in den nächsten ­Jahren prägen werden. Für die soziale Sicherheit sind diese eher unterstützenden Aufgaben genauso entscheidend, wie die grossen Reformprojekte der Sozialversicherungen, die mehr im Rampenlicht stehen.

Viele sozialpolitische Aufgaben, die nicht direkt mit der Absicherung der wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität, Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Mutterschaft, Verwaisung oder Verwitwung verbunden sind, liegen im Verantwortungsbereich der Kantone und Gemeinden. So kommt es, dass der Bund in der Familien-, Kinder- und Jugend- sowie in der Alters- und Generationenpolitik, aber auch bei der sozialen Absicherung und Integration nur in einzelnen Handlungsfeldern – jedoch nie umfassend – unterstützende und ergänzende, allenfalls ordnende Aufgaben wahrnimmt (vgl. Tabelle T1). Das Geschäftsfeld Familie, Generationen und Gesellschaft (FGG) des Bundesamts für Sozialversicherungen ist für die Aufgaben des Bundes in diesen Feldern zuständig.

So weit das Aufgabenfeld, so vielfältig die Projekte, Programme und Initiativen, die in der vergangenen Legislatur betreut wurden. Einige, die sich auch in die nächste Legislatur hineinziehen, werden nachfolgend vorgestellt.

Familienpolitik Der Bundesrat hat die aktuellen familienpolitischen Handlungsfelder in seinem Bericht zum Postulat Tornare «Familienpolitik» (13.3135) festgelegt (Bundesrat 2015). Neben der allgemeinen Förderung der Familien, der Anpassung des Familien- und Erbrechts verfolgt er dabei insbesondere die wirtschaftliche Absicherung der Familien und die Bekämpfung der Familienarmut. Den Schwerpunkt legt er auf die Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit, eine Massnahme, die gleichzeitig auch dem Fachkräftemangel entgegenwirken soll (Familienbericht 2017). Ganz in diesem Sinne hatte der Bundesrat beschlossen, die Finanzhilfen für die Schaffung von Betreuungsplätzen durch Finanzhilfen für Subventionserhöhungen von Kantonen und Gemeinden sowie für Projekte zur Optimierung des Betreuungsangebots zu ergänzen (Battagliero 2015).

Neue Finanzhilfen für die familienergänzende Kinderbetreuung Im Juni 2016 hat der Bundesrat die Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung (Bundesrat 2016) verabschiedet und dem Parlament für deren Umsetzung einen Verpflichtungskredit von rund 100 Mio. Franken beantragt. Das Parlament hat die Revision im Juni 2017 verabschiedet. Sie wurde auf den 1. Juli 2018 in Kraft gesetzt. Die Laufzeit des Gesetzes beträgt fünf Jahre. Mit der Reform schuf der Bund zwei neue Instrumente zur Förderung der familienergänzenden Kinderbetreuung:

Zum einen will er über ein Anreizsystem erreichen, dass die Kantone und ihre Gemeinden die Subventionen an die Betreuungskosten berufstätiger Eltern erhöhen. Pro Kanton beteiligt sich der Bund während insgesamt dreier Jahre an den erhöhten Subventionen. Im ersten Jahr beträgt seine Beteiligung an der Erhöhung 65, im zweiten Jahr 35 und im dritten Jahr 10 Prozent. Mit der degressiven Ausgestaltung des Bundesbeitrages zieht sich der Bund schrittweise aus der Mitfinanzierung zurück, was den Kantonen und Gemeinden eine entsprechende schrittweise Erhöhung ihrer Budgets ermöglicht.

Zum anderen beteiligt sich der Bund an den Kosten für Projekte, die die Betreuungsangebote für Kinder auf regionaler oder kommunaler Ebene besser auf die Bedürfnisse berufstätiger Eltern abstimmen. Im schulergänzenden Bereich sind dies zum Beispiel Projekte, die ganztägige und gemeinsam mit der Schule organisierte Betreuungsangebote bereitstellen. Zudem werden Projekte unterstützt, die einer flexiblen Nutzung (z. B. wechselnde oder unregelmässige Betreuungstage) offenstehen oder eine Betreuung ausserhalb der üblichen Öffnungszeiten abdecken. Die Finanzhilfen des Bundes an die Kosten für die Konzeption solcher Projekte betragen 50 Prozent.

Volksinitiative zum VaterschaftsurlaubDie Volksinitiative «Für einen vernünftigen Vaterschaftsurlaub – zum Nutzen der ganzen Familie» ist Anfang August 2017 zustande gekommen. Sie verlangt, dass alle erwerbstätigen Väter mindestens vier Wochen Vaterschaftsurlaub beziehen können und während ihrer Abwesenheit einen Erwerbsersatz erhalten. Dafür müsste der Bund eine Vaterschaftsversicherung einrichten. Die Entschädigung für den Erwerbsausfall soll gleich hoch sein wie in der bestehenden Mutterschaftsversicherung: 80 Prozent des durchschnittlichen Erwerbseinkommens, das der Vater vor der Geburt des Kindes erzielt hat, höchstens aber 196 Franken pro Tag. Die Vaterschaftsversicherung würde in die Erwerbsersatzordnung (EO) integriert. Gemäss Schätzungen des BSV würde der Vaterschaftsurlaub maximal rund 460 Mio. Franken pro Jahr kosten. Das würde einem EO-Beitragssatz von 0,11 Prozent entsprechen.

Bundesrat und Parlament lehnen die Volksinitiative ab. Das Parlament hat einen indirekten Gegenvorschlag für einen zweiwöchigen bezahlten Vaterschaftsurlaub ausgearbeitet. Die Entschädigung wäre analog zur Volksinitiative ausgestaltet, den Vätern würden hingegen maximal zwei statt vier Wochen bezahlter Urlaub gewährt. Die Kosten für den indirekten Gegenvorschlag würden sich auf rund 230 Mio. Franken pro Jahr belaufen. Im September 2019 hat das Parlament das entsprechende Gesetz verabschiedet (Deplazes 2020).

Das Initiativkomitee hat seine Initiative daraufhin unter der Bedingung zurückgezogen, dass das Gesetz für einen zweiwöchigen Vaterschaftsurlaub in einer Referen­dumsabstimmung nicht abgelehnt wird. Nachdem das Referendum des «Überparteilichen Komitees gegen immer mehr staatliche Abgaben» gegen das Gesetz für einen zweiwöchigen Vaterschaftsurlaub zustande gekommen ist, kommt die Vorlage im Herbst 2020 zur Abstimmung.

Kinder- und Jugendpolitik Ausgehend von Art. 41 Bundesverfassung (BV), von der UNO-Kinderrechtskonvention (SR 0.107) und der bundesrätlichen Strategie für eine schweizerische Kinder- und Jugendpolitik (Bundesrat 2008), wird die Kinder- und Jugendpolitik des Bundes als eine Politik des Schutzes, der Förderung und der Mitwirkung definiert.

Zwei zentrale Themen der Kinder- und Jugendpolitik für die nächste Legislatur sind die frühe Kindheit und der Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele.

Frühe Kindheit In den ersten Lebensjahren erwerben Kinder wichtige Fähigkeiten für das ganze Leben. Aber schon beim Kindergarteneintritt lassen sich grosse Unterschiede in der Entwicklung der Kinder feststellen. In den vergangenen Jahren haben sich deshalb zahlreiche Akteure dem Thema der frühen Förderung angenommen, indem sie Projekte und Angebote entwickelt und Strukturen aufgebaut haben. 2019 hat der Nationalrat zwei Postulate (WBK-N 19.3417 und Gugger 19.3262) überwiesen, die vom Bundesrat die Erarbeitung einer Strategie zur Stärkung und Weiterentwicklung der frühen Förderung verlangen.

Mit dem Ziel, die Chancengerechtigkeit beim Schuleintritt zu erhöhen, hatte bereits 2017 Nationalrat Aebischer eine parlamentarische Initiative (17.412) eingereicht, um die frühe Förderung im Vorschulalter zu stärken. Die WBK-N möchte sie über das Kinder- und Jugendförderungsgesetz (KJFG, SR 446.1) mittels einer befristeten Anschubfinanzierung an die Kantone umsetzen. Diese sollen darin unterstützt werden, ein Angebot im Bereich der frühen Kindheit aufzubauen sowie die Koordination und Vernetzung zwischen den staatlichen und privaten Akteuren zu fördern. Die Vernehmlassung zum Vorentwurf dauerte bis am 29. November 2019. Die Kommission hat die Ergebnisse der Vernehmlassung zur Kenntnis genommen und die Vorlage dem Nationalrat unterbreitet.

Jugendschutz in den Bereichen Film und Video­spiele Digitale Medien sind aus dem Alltag nicht mehr wegzudenken. Kinder und Jugendliche nutzen sie in ihrer Freizeit, in der Schule und am Ausbildungsplatz. Um Kinder und Jugendliche vor Medieninhalten besser zu schützen, die ihre Persönlichkeitsentwicklung negativ beeinflussen könnten, hat der Bundesrat das EDI bzw. das BSV im Mai 2015 damit beauftragt, einen Entwurf für ein Bundesgesetz über den Jugendschutz in den Bereichen Film und Videospiele (JSFVG) zu erarbeiten (EDI 2019). Letzterer ist in der Schweiz gegenwärtig sehr uneinheitlich geregelt. Es bestehen verschiedene Regulierungslücken bzw. -schwächen und Vollzugsprobleme. Mit diesem Gesetz, dessen Vorentwurf sich von März bis Juni 2019 in der Vernehmlassung befand, sollen schweizweit einheitliche und verbindliche Regeln für den Schutz von Minderjährigen vor für sie ungeeigneten Inhalten in Filmen und Videospielen geschaffen werden.

Der Vorentwurf sieht vor, Veranstalterinnen, die Filme oder Videospiele an öffentlichen Anlässen zugänglich machen, Anbieterinnen von Filmen und Videospielen auf audiovisuellen Trägermedien sowie Anbieterinnen von Abrufdiensten (z. B. Netflix) zu Alterskennzeichnungen und -kontrollen zu verpflichten. Die Umsetzung soll im Rahmen einer Ko-Regulierung erfolgen. Die Akteurinnen im Film- und Videospielebereich können sich zu je einer Jugendschutzorganisation zusammenschliessen und die Systeme zur Altersklassifizierung und die Regeln zur Alterskennzeichnung sowie zur Alterskontrolle in einer sogenannten Jugendschutzregelung festlegen. Der Bundesrat kann diese Jugendschutzregelungen für alle Akteurinnen verbindlich erklären. Auch Anbieterinnen von Plattformdiensten (z. B. You Tube) müssen Massnahmen zum Schutz von Minderjährigen ergreifen. Die Einhaltung der Jugendschutzregelungen soll durch die Jugendschutzorganisationen selbst sowie durch die Kantone und das BSV in Bezug auf den Online-Handel und die Abruf- und Plattformdienste kontrolliert werden. Für die Strafverfolgung sind die Kantone zuständig.

Der Bundesrat wird im Verlauf dieses Jahres das Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zur Kenntnis nehmen und über die Botschaft zuhanden des Parlaments entscheiden.

Soziale Absicherung und Integration Die Sozialversicherungen sind in der Bundesverfassung (BV) als gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen sowohl in den Sozialzielen (Art. 41 Abs. 2 BV) als auch in je eigenen Artikeln im 3. Titel, 2. Kapitel, 8. Abschnitt fest verankert. Wieweit diese jedoch geeignet sind, die soziale Absicherung zu gewährleisten, ob allenfalls die Absicherung mit grundsätzlich alternativen Ansätzen gewährleistet werden muss oder ob es Ergänzungen zu den bestehenden Sozialversicherungen braucht, bleibt umstritten, auch aufgrund der neuen Herausforderungen, welche der demografische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Wandel mit sich bringt. Wie gross die Bandbreite der möglichen Antworten ist, zeigt sich exemplarisch in den unterschiedlichen Lösungsansätzen, welche die Volksinitiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen und das nationale Programm für die Prävention und die Bekämpfung von Armut wählten, um sich dem Verfassungsauftrag zur sozialen Absicherung auch der vulnerablen Gruppen anzunähern. Die Volksinitiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen forderte eine grundsätzliche Alternative zum bestehenden System der sozialen Absicherung durch eine einheitliche, an keine Bedingungen geknüpfte staatliche Leistung. Das nationale Programm zur Prävention und Bekämpfung der Armut hingegen verfolgte das Ziel, gemeinsam mit zentralen Akteuren der Armutsprävention und -bekämpfung, spezifisches Wissen über erfolgversprechende Ansätze gegen Armut zu generieren und Erfahrungen staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, von Experten und Praktikern so ineinander zu verweben, dass sie nun als Grundlage für ein noch wirkungsvolleres Netz an Präventions- und Unterstützungsmassnahmen dienen können, die sich vor allem kantonal und lokal einsetzen lassen.

Volksinitiative «Für ein bedingungsloses Grundeinkommen» Am 5. Juni 2016 lehnten alle Stände und das Volk mit einem Neinstimmen-Anteil von 77 % die Aufnahme eines bedingungslosen Grundeinkommens in die Bundesverfassung ab. Die Initiative, die 2012 von einem parteiunabhängigen Initiativkomitee lanciert worden war, wollte eine breite gesellschaftliche Grundsatzdebatte über einen neuen Gesellschaftsvertrag auslösen. Durch die Entkoppelung von Arbeit und Existenzsicherung sollte das bedingungslose Grundeinkommen ein Leben in Würde, gesellschaftlich integriert und losgelöst von wirtschaftlichen Zwängen ermöglichen. Das Grundeinkommen hätte bedingungslos ausgerichtet werden sollen und hätte das Arbeitseinkommen ersetzt oder ergänzt. Angestrebt wurde ein Betrag von 2500 Franken pro Erwachsenen (Guldimann et al. 2014).

Der Bundesrat und in der Folge das Parlament und schliesslich auch die Bürgerinnen und Bürger liessen sich von diesem radikalen Reformansatz für die soziale Sicherheit nicht überzeugen. Insbesondere befürchteten sie äusserst negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsverlauf. Zudem hätte die Finanzierung des bedingungslosen Grundeinkommens eine enorme Umverteilung und eine erhebliche Steuererhöhung bedingt.

Die grosse Mehrheit teilte damit die Position des Bundesrates, dass sich das heutige System der sozialen Sicherheit bewährt und grundsätzlich in der Lage ist, den Lebensstandard sowie die soziale Absicherung zu gewährleisten.

Prävention und Bekämpfung von Armut – vom Programm zur Plattform Mit 660 000 Menschen, darunter 144 000 Kinder und Jugendliche, ist auch in der Schweiz ein bedeutender Anteil der Bevölkerung von Armut betroffen und lebt in prekären Situationen. Dies wirkt sich insbesondere auf die Bildungschancen der Kinder und Jugendlichen nachteilig aus. Um die Prävention von Armut zu verstärken, hat der Bund 2014 gemeinsam mit Kantonen, Städten und Gemeinden und Akteuren der Zivilgesellschaft ein fünfjähriges Nationales Programm gegen Armut lanciert. Das Programm erarbeitete fundiertes Grundlagenwissen über Bildungschancen, soziale und berufliche Integration sowie allgemeine Lebensbedingungen armutsbetroffener und -gefährdeter Menschen. Es identifizierte Ansätze guter Praxis, vernetzte Akteure und förderte den Wissensaustausch.

Auf Basis der externen Evaluation zog der Bundesrat 2018 eine positive Bilanz über die Arbeiten des Programms (Bundesrat 2018). Angesichts des anhaltenden Problemdrucks entschied er, sein Engagement bis 2024 unter dem Dach der «Nationalen Plattform gegen Armut» fortzusetzen, weitere Möglichkeiten für den Wissensaustausch anzubieten und eine Auswahl von dringlichen Themen vertieft zu bearbeiten (www.gegenarmut.ch). Die Kantone, Städte und Gemeinden verpflichteten sich ihrerseits, die Umsetzung der erarbeiteten Empfehlungen des Programms zu prüfen und bestehende Massnahmen weiterzuentwickeln (Gemeinsame Erklärung 2018). Daneben beteiligen sie sich weiterhin an der Nationalen Plattform gegen Armut, die Grundlagen und Praxisinstrumente zu vier dringlichen Themenfeldern entwickelt. Bis 2024 werden neue Erkenntnisse vorliegen, wie sich armutsbetroffene Menschen in die Ausgestaltung von Massnahmen einbeziehen lassen und wie gefährdete Jugendliche und junge Erwachsene an den Nahtstellen besser unterstützt, Grundkompetenzen und Berufsabschlüsse benachteiligter Erwachsener gefördert und Familien in Armut zielgerichteter gestärkt werden können.

Im Jahr 2024 wird der Bundesrat erneut über die erzielten Ergebnisse und Wirkungen Bilanz ziehen und diese anlässlich einer nationalen Konferenz diskutieren.