CHSS Nr. 1 ⁄ März 2021

Evaluation Assistenzbeitrag 2012–2019

Der Assistenzbeitrag erhöht die Lebensqualität von Menschen mit einer Behinderung und ist wichtig für ein selbstbestimmtes und eigenverantwortliches Leben im eigenen Zuhause. Obschon Angehörige entlastet werden, ist deren zeitliche Beanspruchung immer noch hoch. Für eine Mehrheit der Bezüger ist die Administration des Assistenzbeitrags eine Belastung.

Der Assistenzbeitrag wurde am 1. Januar 2012 im Rahmen der IVG-Revision 6a eingeführt (10.032). Er versetzt handlungsfähige Personen, die eine Hilflosenentschädigung (HE) beziehen und zu Hause wohnen oder aus einem Heim austreten, in die Lage, Assistenzpersonen anzustellen, welche die regelmässig benötigten Hilfeleistungen erbringen. Die fortlaufende Evaluation des Assistenzbeitrags lieferte regelmässig detaillierte Daten und Informationen zu Anzahl und Merkmalen der Bezügerinnen und Bezüger, zu den Auswirkungen des Assistenzbeitrags auf deren Lebenssituation, zu den Assistenzpersonen sowie zur Entwicklung der Kosten. Im Schlussbericht wird Bilanz über die Periode 2012 bis 2019 gezogen. Es zeigt sich eine nach wie vor konstante Zunahme der Nachfrage sowie eine insgesamt hohe Zufriedenheit der Personen, welche die Leistung seit ihrer Einführung beziehen konnten.

Entwicklung der Nachfrage Im Zeitraum 2012 bis 2019 bezogen insgesamt 3466 erwachsene Personen einen Assistenzbeitrag. Seit seiner Lancierung Anfang 2012 nahm die Zahl der Erstbezügerinnen und Erstbezüger relativ konstant um 420 Personen pro Jahr zu. Dazu kommen 149 Personen, die bei der Anmeldung minderjährig waren. Daneben sind total 675 Abgänge zu verzeichnen. Folglich bezogen im Jahr 2019 2940 erwachsene Männer und Frauen einen Assistenzbeitrag, wovon 328 Personen (11 %) das reguläre Rentenalter bereits überschritten hatten. Mehr als die Hälfte der Abgänge war verstorben (426 Personen). Die restlichen 249 hatten den Assistenzbeitrag aus eigener Entscheidung oder aufgrund fehlender Voraussetzungen nicht mehr in Anspruch genommen. Die meistgenannten Gründe für die Einstellung der Leistung waren der Grundsatz der IV, Familienangehörige nicht als Assistenzpersonen anzuerkennen, der hohe administrative Aufwand der Betroffenen, Schwierigkeiten bei der Rekrutierung geeigneter Assistenzpersonen sowie gesundheitliche Aspekte.

Der Anteil der Assistenzbezügerinnen und -bezüger an allen erwachsenen Personen mit Hilflosenentschädigung (HE) betrug 2019 7,1 Prozent (ohne AHV-Rentner/innen). Am Total der zu Hause wohnenden Personen mit HE war er 10,9 Prozent. Zwischen den Kantonen variierte der Anteil mit einer Spannweite von 5,5 bis 17,9 Prozent beträchtlich. Die Unterschiede können weder mit einer unterschiedlichen Verteilung des Hilflosigkeitsgrads unter den Bezügerinnen und Bezügern in den Kantonen, noch mit dem Urbanisierungsgrad, noch der Grösse der Kantone, noch mit dem kantonalen Anteil an Heimbewohnerinnen und -bewohnern am Total aller Personen mit HE in Verbindung gebracht werden. Die Hauptgründe für die kantonalen Unterschiede sind damit noch weitgehend unbekannt und bedürfen vertiefender Analysen.

Im evaluierten Zeitraum erhielten insgesamt 950 Minderjährige einen Assistenzbeitrag. Unmittelbar nach seiner Lancierung 2012 war die Nachfrage Minderjähriger mit 42 neuen Bezügen relativ gering, wuchs mit zunehmender Dauer jedoch an. In den Jahren 2018 und 2019 waren es bereits jeweils rund 160 Minderjährige. 2019 betrug der effektive Bestand der minderjährigen Assistenzbezügerinnen und -bezüger 696. Unter allen Minderjährigen, die in diesem Jahr HE bezogen, betrug ihr Anteil 7,1 Prozent. Der höchste Anteil minderjähriger Assistenzbezügerinnen und -bezüger findet sich bei Personen mit einem Intensivpflegezuschlag über sechs Stunden und schwerer (43 %) oder mittlerer Hilflosigkeit (29 %).

Wer bezieht einen Assistenzbeitrag? 2019 betrug der Anteil der Personen, die einen Assistenzbeitrag bezogen, am Total der zu Hause wohnenden erwachsenen Personen mit HE rund 11 Prozent. Erwachsene Assistenzbezügerinnen und -bezüger mit Anspruch auf eine HE schweren Grades verfügten deutlich häufiger über einen Assistenz­beitrag (35 %) als solche mit einer HE mittleren (11 %) oder leichten Grades (6 %). Insbesondere in der Anfangsphase bezogen überdurchschnittlich viele Personen mit einer HE schweren Grades einen Assistenzbeitrag (vgl. Grafik G1). Danach reduzierte sich ihr Anteil an den jährlichen Neuzugängen.

Erwachsene Assistenzbezügerinnen und -bezüger mit einer Erkrankung des Nervensystems (Bezugsquote 22 %) sowie des Bewegungsapparats (15 %) bezogen signifikant häufiger einen Assistenzbeitrag, wohingegen Personen mit psychischen Gebrechen, die meist eine HE leichten Grades bekamen, mit einer Bezugsquote von 5 Prozent untervertreten waren. Ebenfalls untervertreten waren Personen mit einem Geburtsgebrechen (Bezugsquote 9 %).

Bei den Minderjährigen bezogen ebenfalls solche mit Anspruch auf eine schwere HE deutlich häufiger einen Assistenzbeitrag als solche mit einer HE tieferen Grades. Der Anteil Minderjähriger mit Intensivpflegezuschlag von sechs oder mehr Stunden lag mit 65 Prozent erwartungsgemäss sehr hoch. Dies aufgrund der Anspruchsbedingung eines Intensivpflegezuschlags von mindestens sechs Stunden pro Tag. Die Bezugsquote betrug in dieser Gruppe 39 Prozent. Gut ein Drittel der Minderjährigen, die einen Assistenzbeitrag bezogen, erhielten ihn nicht aufgrund eines Intensivpflegezuschlags zugesprochen, sondern durch eine der anderen Sonderregelungen (Ausbildung in Regelklassen oder Erwerbstätigkeit). Bei dieser Gruppe betrug die Bezugsquote 2,8 Prozent. Betrachtet man die Entwicklung nach dem Jahr des ersten Assistenzbeitrags, hat sich der Anteil minderjähriger Bezügerinnen und Bezüger ohne Intensivpflegezuschlag bzw. einem Zuschlag unter sechs Stunden von 24 Prozent im ersten Jahr (2012) auf 50 Prozent im Jahr 2019 deutlich erhöht.

Höhe und Ausschöpfung des Assistenz­beitrags Im Erhebungszeitraum beträgt der Median des monatlich (maximal) zur Verfügung stehenden bzw. an-erkannten Assistenzbeitrags bei den Erwachsenen 1900 Franken. Demnach beanspruchte die Hälfte der Bezügerinnen und Bezüger einen Assistenzbeitrag von weniger als 1900 Franken pro Monat und die andere Hälfte von über 1900 Franken. Der Mittelwert liegt, bedingt durch einzelne sehr hohe Ansprüche, mit 2840 Franken deutlich über dem Median. Der im Median zur Verfügung stehende Assistenzbeitrag für Erwachsene sank zwischen 2012 (3100 Fr.) und 2019 (1300 Fr.) deutlich: Bis 2015 sank er, da weniger Personen mit schwerer Hilflosigkeit und entsprechend hohem Beitrag Assistenz bezogen haben, danach ging der Betrag in allen drei HE-Graden zurück.

Im Durchschnitt werden nur gut drei Viertel des zur Verfügung stehenden Assistenzbeitrags tatsächlich ausgeschöpft. Als wichtigster Grund hierfür wird die unbezahlte Hilfe der Partnerin oder des Partners beziehungsweise anderer Familienangehöriger genannt. Der Ausschöpfungsgrad älterer Bezügerinnen und Bezüger sowie von Personen mit einer Hilflosigkeit leichten Grades ist dagegen leicht höher (vgl. Grafik G2). Ebenso steigt er mit zunehmender Bezugsdauer an. Dies kann als Hinweis darauf gewertet werden, dass die Umstellung vom vorangehenden Betreuungs­setting auf das neue eine gewisse Zeit beansprucht. Im Jahr 2019 lagen die Ausgaben bei rund 63 Mio. Franken (nur Bezüge vor dem AHV-Rentenalter).

Bei Minderjährigen beträgt der Median des (maximal) zur Verfügung stehenden Assistenzbeitrags 3380 Franken und liegt damit deutlich über demjenigen der Erwachsenen (1890 Fr.). Dies dürfte mit dem höheren Anteil an Minderjährigen zusammenhängen, die eine HE schweren Grades bzw. einen Intensivpflegezuschlag erhalten. Das Total der erbrachten Leistungen für Minderjährige betrug 2012 rund 0,6 Mio. Franken und stieg bis 2019 stetig auf 16,0 Mio. Franken an.

Auswirkungen auf die Wohnsituation 2019 hatten von den insgesamt 3466 Erwachsenen mit einem Assistenzbeitrag 232 vor dem Erstbezug in einem Heim gewohnt. Dies entspricht knapp 7 Prozent aller Bezügerinnen und Bezüger. Von allen rund 12 800 Heimbewohnerinnen und -bewohnern mit HE entschieden sich in der gut achtjährigen Laufzeit der Leistung 1,8 Prozent für einen Heimaustritt und den Bezug eines Assistenzbeitrags. Wie häufig dieser ursächlich einen Heimeintritt verhindert hat, lässt sich anhand der Befragungsergebnisse nicht exakt ermitteln. Die Antworten der Befragten lassen jedoch den Schluss zu, dass der Assistenzbeitrag einen wesentlichen Beitrag dazu leistet und dass sich die Frage eines Heimeintritts für viele Betroffene nicht oder allenfalls erst mit einer zeitlichen Verzögerung stellt.

55 Prozent der befragten Erziehungsberechtigten von Minderjährigen gaben an, dass der Assistenzbeitrag eine wichtige Rolle spielte bzw. der Hauptgrund dafür war, dass das Kind weiterhin zu Hause wohnen konnte. Für 45 Prozent spielte der Assistenzbeitrag bezüglich Wohnsituation eine untergeordnete oder gar keine Rolle.

Auswirkungen auf die Zufriedenheit Gemäss einer Mehrheit der befragten Bezügerinnen und Bezüger oder ihrer Erziehungsberechtigten bzw. Eltern eignet sich der Assistenzbeitrag, um die in der Botschaft von 2010 (10.032) genannten primären Ziele zu erreichen. Nicht nur fördert er die Selbstbestimmung und Eigenverantwortung und erhöht die Chancen, trotz einer Behinderung eigenständig zu Hause zu wohnen, sondern er schafft auch bessere Möglichkeiten, sich in die Gesellschaft zu integrieren. So geben rund 80 Prozent der 1906 Erwachsenen, die an der Befragung teilgenommen haben, und 88 Prozent der an der Befragung teilnehmenden Erziehungsberechtigten Minderjähriger (n = 553) an, dass sie mit der neuen Leistung zufrieden oder sehr zufrieden sind. Für rund drei Viertel der Erwachsenen haben sich Lebensqualität und Selbstbestimmungsgrad durch den Assistenzbeitrag erhöht. Knapp zwei von drei Erziehungsberechtigten Minderjähriger sind der Meinung, dass sich die Lebensqualität ihres Kindes mit dem Assistenzbeitrag verbessert hat. Die Rückmeldungen zur beruflichen Integration sechs Monate nach dem Erstbezug hingegen zeigen, dass zumindest kurzfristig kein oder nur ein sehr geringer positiver Einfluss auf die Erwerbstätigkeit erwartet werden kann.

Auswirkungen auf die Familie und das Umfeld Der Assistenzbeitrag hat bei einer klaren Mehrheit der Befragten eine entlastende Wirkung auf die Familie und das Umfeld. 70 Prozent der befragten Erwachsenen geben an, dass sich die zeitliche Belastung der Angehörigen durch den Assistenzbeitrag verringert hat. Knapp vier von zehn benötigen im Vergleich zur Situation vor dem Assistenzbeitrag weniger Pflege von Personen, die im gleichen Haushalt wohnen. Dennoch halten zwei Drittel (66 %) der Befragten fest, dass die Angehörigen aufgrund ihrer Behinderung nach wie vor zeitlich stark oder sehr stark belastet werden.

Für eine Mehrheit der Erziehungsberechtigten von Kindern mit Assistenzbeitrag entlastet dieser die Familien­situation. Rund zwei Drittel geben an, dass sie aufgrund des Assistenzbeitrags (eher) mehr Zeit für sich beziehungsweise für den Partner/die Partnerin haben, für 71 Prozent ist die Betreuung des Kindes weniger oder eher weniger belastend, und drei von vier Familien mit mehreren Kindern haben weniger das Gefühl, dass die anderen Kinder zu kurz kommen. Die Entlastung der Familiensituation ist bei Minderjährigen die meistgenannte «positivste Erfahrung» mit dem Assistenzbeitrag.

Administrativer Aufwand Während sich die Suche nach einer geeigneten Assistenzperson für knapp die Hälfte der Befragten einfach oder sehr einfach gestaltet, ist sie für die andere Hälfte schwierig oder sehr schwierig. Denn vielen der eher spärlichen Stelleninteressenten sind die angebotenen Arbeitspensen zu tief und sie stören sich laut einem Drittel der Rückmeldungen an den unregelmässigen Arbeitszeiten und tiefen Löhnen. Zudem fehlt etlichen Bewerberinnen und Bewerbern die notwendige Qualifikation für die geforderte Arbeit. Der Anteil von Bezügerinnen und Bezügern, die Schwierigkeiten haben, eine geeignete Assistenzperson zu finden, hat sich in den letzten Jahren erhöht (2012: 54 %; 2019: 64 %); wobei die Schwierigkeiten für Personen mit höherem Assistenzbeitrag grösser sind. Gut die Hälfte der Bezüger und Bezügerinnen hat ihre Assistenzpersonen vor der Anstellung bereits gekannt.

Die Bewerbungsdichte für Assistenzstellen ist nicht überall gleich hoch. So gelingt die Rekrutierung von Assistenzpersonen im ländlichen Raum besser als in den Städten. Auch aus der Zentralschweiz werden weniger Rekrutierungsschwierigkeiten vermeldet als in den anderen Grossregionen.

Knapp drei Viertel der Befragten empfinden die Organisation der persönlichen Hilfe als belastend. Zwei Drittel stören sich am Zeitaufwand, der ihnen durch die monatliche Abrechnung entsteht. Fast alle Befragten (97 %) suchten während der Einführungszeit nach Informationen und Unterstützung. Während sich gut die Hälfte mit dem entsprechenden Angebot gut zurechtfand, erachtete es ein knappes Drittel als ungenügend. Sowohl bei den Erwachsenen als auch bei der Vertretung der Minderjährigen verweist rund die Hälfte der Befragten darauf, dass es bereits schwierig oder sehr schwierig sei, Informationen und Unterstützung bezüglich Assistenzbeitrag zu finden. Die entsprechenden Anteile blieben über mehrjährige Evaluationsperioden konstant. Dies lässt darauf schliessen, dass sowohl der Zugang zu den Informationen und zur Unterstützung als auch deren Qualität noch nicht optimal sind.

Fazit und Verbesserungspotenzial Gemäss den Resultaten der Befragung ist der 2012 eingeführte Assistenzbeitrag dafür geeignet, seine primären Ziele bei einer Mehrheit der Bezügerinnen und Bezüger zu erreichen. So vermag er, die Selbstbestimmung und Eigenverantwortung zu fördern. Dadurch erhöht er die Chancen, trotz einer Behinderung eigenständig zu Hause wohnen zu können und verbessert die Möglichkeiten, sich in die Gesellschaft und ins Berufsleben zu integrieren.

Die aktuelle Nachfrage zeigt, dass die in der Vorphase der Einführung prognostizierte Anzahl von durchschnittlich 3000 Bezügerinnen und Bezügern pro Jahr bis 2026 nach acht Jahren noch nicht erreicht ist. 2019 bezogen 2612 erwachsene Personen einen Assistenzbeitrag (da hier Zahlen aus der IV-Rechnung ausgewiesen werden, sind die AHV-Rentner/innen mit Assistenz nicht mitgezählt). Entwickelt sich der Bestand wie in den ersten acht Jahren, dürfte er 2020 jedoch knapp 3000 Bezügerinnen und Bezüger erreichen, wobei bislang der Durchschnitt über die Jahre entsprechend tiefer lag. Mit zunehmender Dauer ist mit einer jährlich steigenden Anzahl von Personen zu rechnen, welche aus verschiedenen Gründen die Leistung nicht mehr beanspruchen werden (Versterben, Verschlechterung des Gesundheitszustands, Übertritte in die AHV, Übertritte in Heime etc.). Für minderjährige Bezügerinnen und Bezüger wurde keine Prognose gemacht. Ein vom BSV durchgeführtes Monitoring wird künftig die wichtigsten Parameter zum Assistenzbeitrag weiter beobachten. Die Eckwerte zum Assistenzbeitrag werden in die BSV-Standard-Statistik aufgenommen.

In den Kostenrechnungen der Botschaft wurde für die IV in den ersten 15 Jahren mit durchschnittlichen jährlichen Kosten von 47 Mio. Franken pro Jahr gerechnet. 2016, fünf Jahre nach Einführung der Leistung, war dieser Wert mit 45 Mio. Franken beinahe erreicht worden. 2019 lagen die Ausgaben bei rund 63 Mio. Franken (Bezüge Erwachsener vor dem AHV-Rentenalter). Über die gesamte bisherige Laufzeit von acht Jahren liegen die durchschnittlichen Kosten bei 38,8 Mio. Franken pro Jahr.

Auf mögliches Verbesserungspotenzial angesprochen, wird seitens der Befragten an erster Stelle eine Verein­fachung des administrativen Ablaufs (48 %) und an zweiter Stelle die Ausweitung des anerkannten Hilfebedarfs (25 %) genannt. Neben einer besseren Starthilfe in Form eines Leitfadens oder Informationskatalogs wird diesbezüglich oft eine (barrierefreie) Abrechnung über das Internet gewünscht.