CHSS Nr. 1 ⁄ März 2017

Die Weiterentwicklung der IV findet mehrheitlich Zustimmung

Im Rahmen des mehrheitlich positiv rezipierten Reformprojekts ­Weiterentwicklung der IV erprobte das BSV erstmals die halbelektronische Erfassung und ­Auswertung ­einer ­Vernehmlassung. Zudem ergänzte – auch dies eine Premiere im BSV – eine Zusammenfassung der Vorlage in leichter Sprache die verschickten Unterlagen.

Am 4. Dezember 2015 eröffnete der Bundesrat das Vernehmlassungsverfahren zur Weiterentwicklung der Invalidenversicherung, das bis zum 18. März 2016 dauerte. Angeschrieben wurden insgesamt 121 Behörden und interessierte Organisationen. Eingegangen waren 123 Stellungnahmen, von denen 48 aus dem Kreis nicht offiziell angeschriebener Teilnehmer stammten. Die Unterlagen beinhalteten auch eine Zusammenfassung der Vorlage in leichter Sprache.

Erstmals erfolgte in einer Vernehmlassung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) die halbelektronische Erfassung und statistische Auswertung der Stellungnahmen. Hierzu wurde zusammen mit den anderen Unterlagen ein vorstrukturierter Fragebogen verschickt, anhand dessen die Vernehmlasser ihre Haltung zu den wesentlichen Aspekten der Revision abgeben konnten. U. a. wurden die Teilnehmenden gebeten anzugeben, ob sie die Revision begrüssen oder eher begrüssen bzw. eher ablehnen oder vollständig ablehnen, und ihre Einstellung entsprechend zu erläutern. Indessen war es ihnen belassen, bei der Abgabe ihrer Stellungnahme dem Formular zu folgen oder sich in freiem Fliesstext zur Vorlage zu äussern. Gegen 80 Prozent der Vernehmlasser benutzten den Fragebogen. Die so strukturierten Antworten wurden im auswertenden Amt elektronisch erfasst und mit den entsprechenden Begründungen hinterlegt. So konnte die statistische Auswertung zeitsparend per Knopfdruck und in grafisch ansprechender Form erfolgen. Die eingehende Kenntnisnahme der Zustimmungen und der Ablehnungen sowie deren Gewichtung nach einbringender Organisation, der Äusserungen zu Aspekten, die nicht im Fragebogen abgefragt worden waren, wie auch die Zusammenstellung neu eingebrachter Revisionsvorschläge vervollständigten die Auswertungsarbeiten.

Mit den Vernehmlassungsunterlagen wurde eine Zusammenfassung der Revision in leichter Sprache versandt, was sehr geschätzt wurde. Dazu Procap: «Dass eine Vernehmlassung zum ersten Mal für Menschen mit Lernschwierigkeiten über eine Zusammenfassung in ‹Leichter Sprache› zugänglich gemacht wurde, begrüssen wir sehr und bedanken uns dafür.»

Gegenstand der Vorlage Die im Bereich Eingliederung unternommenen Anstrengungen führten zwar insgesamt zu einer deutlichen Senkung des Rentenbestands und der Neurenten, dies gilt jedoch nicht für Jugendliche und Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen. Deshalb ist diesbezüglich eine Optimierung des Systems angezeigt.

Das Ziel der vorliegenden Reform ist die individuell angepasste Unterstützung von Kindern, Jugendlichen und psychisch erkrankten Versicherten. Daneben sieht die Vorlage auch Verbesserungen in der Koordination mit anderen Versicherungen (Unfall, Arbeitslosigkeit, Haftpflicht) sowie neue Regelungen zur Förderung der Eingliederung und Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit vor.

Die Beurteilung der Vorlage im Allgemeinen Die Mehrheit der Vernehmlasser stimmt der Vorlage vollumfänglich oder eher zu. Die Präzisierung der Zielgruppen, die vorgeschlagenen Massnahmen zur Stärkung des Eingliederungspotenzials und der Vermittlungsfähigkeit, die angestrebte Verbesserung der Koordination unter den beteiligten Akteuren sowie das Ziel einer kostenneutralen Vorlage werden ausdrücklich begrüsst. Indessen verlangen u. a. die Mehrheit der Kantone, einige politische Parteien, ein Teil der Wirtschaftsdachverbände und zwei Behindertenorganisa­tionen mehr Kostentransparenz. Sie erwarten eine Gesamtbetrachtung der IV-Finanzen, insbesondere Prognosen zu deren Entwicklung in den nächsten Jahren unter Berücksichtigung aller laufenden Revisionen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) und weiterer Reformvorhaben, die die IV betreffen. Darunter fallen insbesondere das Stabilisierungsprogramm des Bundes 2017–2019, die Reform der Altersvorsorge 2020 sowie die überwiesene Motion Schwaller (13.3990), welche wesentliche Punkte der abgeschriebenen Vorlage 1 der IV-Revision 6b wieder auf­nehmen will. Behindertenorganisationen fordern zudem eine Darstellung der finanziellen Konsequenzen für die Versicherten.

Zwei Drittel der Kantone, die Mehrheit der Parteien und der Wirtschaftsdachverbände und einige weitere Vernehmlasser fordern zusätzliche Kosteneinsparungen. Verschiedene Stellungnahmen verbinden die generelle Forderung nach Sparmassnahmen mit konkreten Vorschlägen, besonders die Wiederaufnahme der Vorlage 3 (Reduktion der Kinderrenten, Kürzung der Reisekosten, Anpassung der Regelung des Anspruchs auf Rente [Art. 28 IVG]) aus der IV-Revision 6b, aber etwa auch das lineare Rentensystem mit ganzer Rente ab einem Invaliditätsgrad von 80 Prozent oder einen Verzicht auf IV-Renten für Personen unter 25 oder 30 Jahren.

Die Vorlage in der Beurteilung der verschiedenen Akteure Mit dem Fragebogen wurden die Vernehmlasser u. a. gebeten, ihre Grundhaltung zur Revision darzulegen.1 105 Akteure gaben hierzu eine Antwort ab (vgl. Tabelle T1).

Die Mehrheit der Kantone beurteilt das Reformvorhaben positiv oder eher positiv. Sehr viele weisen darauf hin, dass eine spätere Umsetzung der Revision allerdings nur mit zusätzlichen finanziellen Mitteln, u. a. Personalressourcen, zu bewältigen sein würde.

Die Mehrheit der Kantone beurteilt das Reformvorhaben positiv oder eher positiv.

Von den politischen Parteien stimmen CVP und SP der Revision eher zu. Für die CVP hat indessen der Schuldenabbau Vorrang vor dem Leistungsausbau. Sie fordert mit der klaren Entflechtung von Aufsicht und Durchführung einen Bürokratieabbau. Die SP begrüsst die Zielsetzung der Revision. Sie stellt sich explizit gegen eine generelle Abschaffung von Renten für Personen unter 30 Jahren.

BDP, FDP und SVP stehen der Revision eher ablehnend oder ablehnend gegenüber. Die BDP will das Anliegen prüfen, Unterdreissigjährigen grundsätzlich keine Rente auszurichten. FDP und SVP bezweifeln, dass sich die IV bis 2030 sanieren lässt. Entsprechend lehnen beide einen allfälligen personellen Ausbau der IV-Strukturen ab. Da die geplante Intensivierung der Eingliederungsbemühungen und die Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit zugunsten der jungen Erwachsenen einem Leistungsausbau gleichkomme und falsche Anreizte setze und weil in dieser Altersgruppe ein Anstieg bei den Neuanmeldungen zu beobachten sei, weist die SVP die IV-Reform in dieser Form zurück.

Eine Mehrheit der gesamtschweizerischen Wirtschaftsdachverbände (Baumeisterverband, SBV; Gewerkschaftsbund, SGB; Travail Suisse; Fédération des Entreprises Romandes, FER) steht der Revision insgesamt positiv gegenüber, wobei sich der SGB nicht eindeutig zur Frage äussert, ob er die Vorlage befürwortet oder ablehnt. Angesichts der Tatsache, dass Menschen mit Behinderungen immer noch grosse Mühe hätten, in der Arbeitswelt Fuss zu fassen oder an den Arbeitsplatz zurückzukehren, betrachtet der SGB einen weiteren Leistungsabbau als unangebracht. Travail Suisse begrüsst das sachlich ausgerichtete und unspektakuläre Reformvorhaben und den weitgehenden Verzicht des Bundesrats auf radikale Sparmassnahmen oder symbolische Gesten. Der Gewerkschaftsdachverband ist auch zuversichtlich, dass die IV ihre Schulden bis 2030 vollständig tilgen kann.

Der Gewerbeverband (SGV) heisst die Präzisierung der Zielgruppen gut, äussert sich sonst aber eher ablehnend zur Revision. Er erwartet, dass die vorgeschlagenen Massnahmen nochmals gründlich hinsichtlich ihres Kosten-Nutzen-Verhältnisses überprüft werden. Weil der SGV einen Abbau des strukturellen Defizits auf Anfang 2018 sowie der Schulden bis 2030 als unrealistisch beurteilt, kann er sich den finanziellen Zielsetzungen nicht anschliessen. Vielmehr fordert er deshalb eine Verabschiedung der Sparmassnahmen, die im Rahmen der Vorlage 3 der IV-Revision 6b sistiert worden sind. Dieses Anliegen wird vom Arbeitgeberverband (SAV) geteilt, der zwar auch die genauere Fassung der Zielgruppen begrüsst, mit der allgemeinen Ausrichtung der Vorlage jedoch nicht einverstanden ist. Zur nachhaltigen finanziellen Sanierung der IV fordert er zwingend Einsparungen im Leistungsbereich.

Die Versicherungsinstitutionen Vereinigung der Verbandsausgleichskassen (VVAK) und Konferenz der kantonalen Ausgleichskassen (KKAK) sehen in der Vorlage einen wichtigen Beitrag zur längerfristigen Kostensenkung in der IV und unterstützen daher die geplante Stossrichtung. Ausführlich Stellung genommen hat die IV-Stellen-Konferenz (IVSK). Mit der Stärkung des Eingliederungspotenzials unterstützt sie eines der zentralen Reformziele, äussert sich aber kritisch zu den Prognosen betreffend die Sanierung. Die IVSK fordert eine konsequente Trennung von Aufsicht und Durchführung und eine namhafte Aufstockung ihres Stellenetats für den zusätzlichen Aufwand, den neue Aufgaben verursachen würden.

Zahlreiche Behindertenorganisationen äussern sich eher zu einzelnen Massnahmen oder den potenziellen Auswirkungen der Revision auf ihre Klientinnen und Klienten und weniger zur Revision als Ganzes. Eher Ja zur Vorlage sagen Pro Infirmis, Inclusion Handicap (I. H.), der nationale Branchenverband der Institutionen für Menschen mit Behinderung (Insos), die Schweizer Paraplegiker-Vereinigung, die Schweizerische Multiple Sklerose Gesellschaft, die Schweizerische Gesundheitsligenkonferenz (Geliko), Avanti donne und die Lungenliga Schweiz. Eher ablehnend stehen die Behinderten-Selbsthilfe Schweiz (Agile) und Insieme Schweiz der Revisionsvorlage gegenüber. Wie I. H. kritisieren auch weitere Organisationen den Titel der Reform. Sie hätten eine fortlaufende Nummerierung der Revisionen bevorzugt und folglich lieber eine 7. IV-Revision beurteilt. I. H. stellt positiv fest, die zunehmende Fokussierung der IV auf die Eingliederung habe ebenfalls dazu beigetragen, Arbeitsplätze zu erhalten, mag aber den kausalen Zusammenhang zwischen der Eingliederungsoffensive und dem Rückgang der Neurenten nicht überbewerten. Dieser Rückgang allein sage nämlich noch nichts darüber aus, ob die intendierte Wirkung – die Eingliederung in den Erwerbsprozess – erzielt worden sei. Weiter kritisiert I. H. ein Übermass an Regelungsdichte. I. H. sieht keinen Sparbedarf, dürften doch die Schulden bis 2030 getilgt sein, begrüsst aber die Kostenneutralität der Vorlage.

Agile lehnt den Entwurf für die Weiterentwicklung der IV eher ab. Neben einer transparenten und nachvollziehbaren Darstellung der Kosten und einer Zusammenstellung der möglichen Auswirkungen auf die Versicherten verlangt der Behinderten-Dachverband auch eine echte Wirkungskontrolle der durchgeführten Massnahmen und eine inhaltliche Straffung der Botschaft. Zudem regt Agile in einigen Punkten die Vereinfachung der Gesetzessystematik an und stellt die Kostenneutralität der Vorlage infrage. Und Procap stellt wie verschiedene andere Behindertenorganisationen die Verwendung von Begriffen wie «invalid» und «hilflos» zur Diskussion.

Eher zu einzelnen Massnahmen als zur Revision als Ganzes äussern sich auch die nicht offiziell angeschriebenen Teilnehmer. Aufgrund ihrer Rückmeldungen kann davon ausgegangen werden, dass sie dem Vorhaben grossmehrheitlich zustimmen. So unterstützt beispielsweise die Verbindung der Schweizer Ärztinnen und Ärzte FMH den konsequenten Eingliederungsfokus der Revision. Der explizite Einbezug der behandelnden Ärzte in die entsprechenden Prozesse sei zentral.

Das Zentrum für selbstbestimmtes Leben (ZSL) schliesslich befürchtet, dass die Kantone, nachdem sie mit dem NFA entsprechende Kompetenzen erhalten haben, gewisse Kosten (Heimfinanzierung, Sonderschulen) wieder an den Bund zurückschieben, da die IV wieder schwarze Zahlen schreibe.

Die Beurteilung ausgewählter Massnahmen

Zielgruppe 1: Kinder In Bezug auf die Kinder sieht die Weiterentwicklung der IV insbesondere Reformen bei den medizinischen Massnahmen vor. Die Rückmeldungen dazu fallen mehrheitlich (eher) positiv aus: Zwei Drittel der Vernehmlasser, die sich zur Anpassung der Leistungen bei Geburtsgebrechen geäussert haben, begrüssen die Übernahme der WZW-Kriterien (wirksam, zweckmässig, wirtschaftlich) für medizinische Massnahmen, wie sie in Art. 32 KVG für die Vergütung von Leistungen in der obligatorischen Krankenversicherung verankert sind. Allfällige Vorbehalte beziehen sich insbesondere auf das Kriterium der Wirtschaftlichkeit. Auch die Aktualisierung der Geburtsgebrechen-Liste wird mehrheitlich befürwortet, wenn auch gewisse Kriterien als problematisch beurteilt werden.

Die Übernahme der WZW-Kriterien für medizinische Massnahmen wird mehrheitlich begrüsst.

Zielgruppe 2: Jugendliche und junge psychisch erkrankte Versicherte Die Vorschläge zur verstärkten Eingliederung Jugendlicher und junger psychisch Erkrankter werden grossmehrheitlich gutgeheissen. Durchwegs negativ beurteilt werden die vorgeschlagenen Orientierungskriterien im Rahmen der erstmaligen beruflichen Ausbildung (ebA). Ein Teil der Kantone und einzelne Behindertenorganisationen fordern eine höhere Beteiligung der IV von mindestens 50 Prozent an den kantonalen Übergangsangeboten und dem Case-Management-Berufsbildung (CMBB).

Taggeld Aus der Vernehmlassung geht hervor, dass die geplanten Änderungen bei den Taggeldern für Jugendliche als notwendig erachtet werden, um diese besser in die wirtschaftliche Realität einzubinden und sie gesunden jungen Menschen gleichzustellen. Die Ausrichtung eines Taggeldes ungefähr in der Höhe eines Lernendenlohnes wird als wichtiger Motivationsfaktor angesehen. Einige Vernehmlasser sind indessen der Ansicht, dass diese Massnahmen die Chancen der Jugendlichen auf eine Lehr- oder Arbeitsstelle nicht verbessern. Andere kritisieren die Höhe der Taggelder für Versicherte über 25 Jahre.

Rentensystem Eine Mehrheit der Vernehmlasser spricht sich für die Einführung eines stufenlosen Rentensystems aus. Zentrales Argument ist die Förderung der Eingliederung und die Verringerung von Schwelleneffekten und Fehlanreizen. Etwa ein Drittel der Vernehmlasser will jedoch keine Systemumstellung. Bemängelt wird insbesondere, dass sich die vorgeschlagenen Modelle nicht konsequent am stufenlosen Rentensystem der Unfallversicherung orientierten. Nicht Fehlanreize des heutigen bewährten Systems, sondern fehlende Arbeitsplätze stünden einer erfolgreichen beruflichen Integration von Menschen mit Behinderungen entgegen. Von den zwei in die Vernehmlassung gegebenen Modellen (ganze Rente ab Invaliditätsgrad 70 % oder 80 %) spricht sich eine überwiegende Mehrheit für die erste Variante aus: Erstens biete der Arbeitsmarkt für Menschen mit starken Einschränkungen kaum Stellen mit Kleinstpensen. Zweitens wird eine Kostenverschiebung in die Ergänzungsleistungen und die Sozialhilfe befürchtet. Einige wenige Vernehmlasser bevorzugen die Variante mit einer ganzen Rente ab 80 Prozent IV-Grad. Denn nur damit liessen sich die Arbeitsanreize richtig setzen und die gewünschten Einsparungen erzielen.

Unfallschutz während Eingliederungsmassnahmen Die Einführung eines Unfallschutzes für Personen, die eine Eingliederungs- oder eine Integrationsmassnahme absolvieren, wird allgemein begrüsst. Beide zur Diskussion gestellten Modelle einer Betriebs- oder einer Einheitsprämie werden indessen als unbefriedigend beurteilt.

Beim Modell der Betriebsprämie würden die Betroffenen zu gleichen Konditionen und beim gleichen Unfallversicherer wie die übrigen Angestellten des Einsatzbetriebs versichert. Hierbei befürchten die Vernehmlasser im Fall eines Schadenereignisses massive Prämienerhöhungen und grossen administrativen Aufwand.

Das Modell Einheitsprämie, das für alle Personen mit Eingliederungsmassnahmen und unabhängig von der Unfallversicherung des Einsatzbetriebs dieselbe Prämie vorsehen würde, wäre den Vernehmlassern zu kompliziert und zu aufwendig.

Gefordert wurde indessen die Prüfung eines Modells, das sich am Unfallschutz für erwerbslose Personen orientiert und die Schaffung eines weiteren Zweigs im UVG zur Folge haben würde.

Revisionsvorschläge der Vernehmlasser

Aufhebung oder Befristung der Rente für Jugendliche Einige Vernehmlasser wollen jungen Menschen unter 25 oder gar 30 Jahren keine Rente mehr ausrichten. Ausgenommen wären Fälle schwerer Geburtsgebrechen oder Gesundheitsschäden, die zu einer dauerhaften schweren Invalidität von einem IV-Grad von mindestens 70 Prozent führen.

Anstelle einer unbefristeten Rente wird die Ausrichtung eines Taggeldes oder einer befristeten Rente vorgeschlagen. Parallel dazu sei eine enge Begleitung durch die IV erforderlich. Es gehe darum, gerade bei Menschen unter 30 Jahren die Betreuung und die Eingliederung in den Vordergrund zu stellen. Bestehende und neue Instrumente für junge Erwachsene bis 25 Jahre seien konsequent umzusetzen und zu verstärken.

Die Eidg. Kommission für Kinder- und Jugendfragen (EKKJ) indessen lehnt dieses Anliegen mit Hinweis auf die fehlenden Alternativen entschieden ab und hält fest: «Die IV-Renten sind ein wichtiges soziales Auffangnetz zur Sicherung der materiellen Existenz von körperlich oder psychisch beeinträchtigten jungen Erwachsenen, die es trotz aller Integrationsbemühungen nicht schaffen, dauerhaft auf dem immer wettbewerbsorientierteren Arbeitsmarkt Fuss zu fassen. Die Sozialhilfe, die eine deutlich weniger enge Betreuung und Begleitung anbietet, kann für Menschen unter 30 Jahren keinesfalls die gegenwärtige Rolle der Invalidenversicherung übernehmen.»

Ausbau des Assistenzbeitrags
Eine geregelte Unterstützung durch Familienangehörige soll bis zu einem gewissen Grad im Rahmen des Assistenzbeitrags vergütet werden können. Dieser soll auch für Leistungen eingesetzt werden können, die im Rahmen von Mandatsverhältnissen von juristischen und natürlichen Personen erbracht werden. Agile schlägt die Schaffung von Pools vor, die es Berechtigten erlauben, unter verschiedenen Assistenten und Assistentinnen eine bedürfnisgerechte Wahl zu treffen.

Die Botschaft zur Weiterentwicklung der IV wurde am 15. Februar 2017 vom Bundesrat verabschiedet. Die parlamentarische Beratung der Vorlage wird voraussichtlich 2017 beginnen.

Materialien

Vernehmlassung über die Weiterentwicklung der Invalidenversicherung (IV)

BBl 2017 (Botschaft), in Vorbereitung.

  • 1. Die entsprechende Frage lautete: «Sind Sie mit der Ausrichtung der IV-Revision ‹Weiterentwicklung der IV› einverstanden?».