Alterspolitik CHSS Nr. 1 ⁄ März 2019

Die Gemeinde im Mittelpunkt der kantonalen Alterspolitik

Die demografische Alterung stellt unsere Gesellschaft und damit die für die Alterspolitik zuständigen Gemeinden vor grosse Herausforderungen. Die Fachstelle Alter und Familie des Kantons Aargau unterstützt die Gemeinden, indem sie die Stärken der lokalen Ebene mit den Vorteilen eines übergeordneten Netzwerks verbindet.

Die Schweiz ist ein wunderbares Labor für Alterspolitik. Denn durch die kommunale Zuständigkeit in den meisten Kantonen lassen sich auf rund 41 000 Quadratkilometer annähernd 2000 verschiedene Formen der Alterspolitik beobachten und testen. Dies erlaubt es, unter verschiedenen Rahmenbedingungen unterschiedliche Lösungswege auszuprobieren und voneinander zu lernen. Genau hier liegt auch die Herausforderung, denn der Austausch von Erfahrungen und Erkenntnissen unter den Gemeinden ist nicht einfach. Dadurch bleibt das Potenzial der Alterspolitik teilweise ungenutzt. Im Aargau ist die kantonale Fachstelle Alter und Familie für die tragfähige Vernetzung der Gemeinden und der Fachorganisationen zuständig. Damit schafft sie die Grundlage für Lernprozesse sowie den Wissens- und Erfahrungsaustausch zwischen Fachpersonen und Gemeinden. Eine mit grundlegendem Fachwissen unterlegte und im Alltag erprobte Alters­politik sorgt dafür, dass die ältere Bevölkerung so lange wie möglich bei einer guten Lebensqualität zu Hause bleiben und ihr Leben selbstbestimmt und selbstverantwortlich gestalten kann. Eine aktive Alterspolitik trägt letztlich auch zur Bewältigung der Herausforderungen im Bereich der Gesundheitskosten und der Organisation der Pflege bei.

Herausforderungen der Alterspolitik Die Menschheit versucht seit Langem, das menschliche Leben zu verlängern: sei dies durch medizinische Fortschritte, sanitäre Massnahmen oder technische Entwicklungen. Heute profitieren wir von diesen Errungenschaften und leben länger. Dabei bleiben wir nachweislich auch länger gesund (Gasser et al. 2015). Die höhere Lebenserwartung wirkt sich auf der individuellen und familiären Ebene aus, wie bei den neuen Möglichkeiten einer aktiven Lebensgestaltung nach 65 oder der Koexistenz von vier Generationen. Langlebigkeit stellt also eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung dar, die bei Weitem nicht nur das Gesundheitswesen und die Sozialversicherungen betrifft.

Von Mobilität über Wohnsituationen, freiwilliges Engagement, Erwerbstätigkeit und Gesundheit bis hin zu öffentlicher Raumplanung, von Sicherheit bis zur Teilhabe: Soll Alterspolitik erfolgreich funktionieren, müssen verschiedene Behörden, Ämter und Organisationen, die in vielen Bereichen unabhängig voneinander handeln und wirken, zusammenarbeiten. Denn nur so können sie die Herausforderungen im Altersbereich gemeinsam lösen. Alters­politik ist eine vertikale und horizontale Querschnittsaufgabe. So ist es einerseits wichtig, dass Bund, Kantone und Gemeinden zusammenarbeiten, andererseits, dass sich die diversen Fachorganisationen der verschiedenen Ebenen vernetzen, denn «Silodenken innerhalb der Behörden ist einer der grössten Stolpersteine für eine erfolgreiche Alterspolitik» (Stremlow et al. 2018). In der Praxis wird dabei ersichtlich, dass diese Vernetzung auf allen Ebenen gepflegt und gelebt werden muss. So reicht es nicht, wenn auf kantonaler Ebene ein gutes institutionelles Netzwerk existiert. Zwar ist es eine gute Basis, um die Zusammenarbeit auf lokaler Ebene zu koordinieren und um Synergien zu schaffen. Jedoch muss die Vernetzung auch auf der kommunalen Ebene gewährleistet sein – bei den Personen, die tagtäglich mit älteren Menschen zusammenarbeiten.

Wie wichtig die Vernetzung ist, wird in den Gemeinden ersichtlich: Zum Beispiel, wenn ältere Menschen verschiedene Dienstleistungen beziehen, die koordiniert werden müssen, aber auch, wenn die Bevölkerung Begegnungsräume verlangt oder Projekte zur besseren Nachbarschaftshilfe lanciert. Im kleinräumigen kommunalen Kontext lassen sich die Rahmenbedingungen für einen besseren Generationen­zusammenhalt, die altersgerechte Gestaltung der Aussen- und Innenräume sowie die Information und die Beratung der Bevölkerung am besten und effizientesten aushandeln. Dabei gilt es, die Chancen und Stärken der lokalen Ebene mit dem Vernetzungspotenzial der höheren Ebene zu kombinieren.

211 Gemeinden, ein Kanton – Vernetzung und Information über Grenzen hinweg Anfang 2019 zählt der Kanton Aargau 211 Gemeinden mit einer Einwohnergrösse zwischen 164 und 21 000 Personen. Die Gemeinden haben somit sehr unterschiedliche Rahmenbedingungen, in denen sie den alterspolitischen Herausforderungen begegnen; eine Grundvoraussetzung, die in der kantonalen Strategie zur Unterstützung der Gemeinden bei der Umsetzung der Alterspolitik explizit berücksichtigt wird.

Die aargauische Alterspolitik hat ihren Ursprung in der Neugestaltung des kantonalen Pflegegesetzes, für deren Begleitung der Regierungsrat 2009 eine beratende Kommission für Altersfragen einsetzte. Im sogenannten Forum für Altersfragen, das sich aus 20 verwaltungsexternen Mitgliedern zusammensetzt, sind zum Beispiel der kantonale Verband der Pflegeheime, die Spitex, die Pro Senectute, das Schweizerische Rote Kreuz, aber auch Gemeinden und Re­gionen aus dem ganzen Kanton sowie Delegierte der Seniorenverbände vertreten. Zusätzlich nehmen jedes der fünf kantonalen Departemente und die Staatskanzlei Einsitz in der Kommission.

Aufgabe des Forums für Altersfragen ist es, den Regierungsrat im Bereich der Langzeitversorgung und im Altersbereich generell zu beraten. Bereits 2009 wurde im Rahmen des Forums ersichtlich, dass die pflegerische Langzeitversorgung bereits in vielen Punkten reguliert und etabliert ist. Gleichzeitig wurde deutlich, dass die Alterspolitik – alle Tätigkeiten, die mithelfen, dass ältere Menschen länger zu Hause bleiben können, ohne zur Pflege im engeren Sinn zu gehören – in vielen Gemeinden noch kein Thema war und auch auf kantonaler Ebene noch nicht als eigenständige Aufgabe verstanden wurde. Folglich lancierte das Forum für Altersfragen die Idee einer partizipativen Alterspolitik und 2011 wurde der erste kantonale Alterskongress durchgeführt. Bei dieser Gelegenheit forderten die rund 400 Teilnehmenden die Erarbeitung von Leitsätzen für eine kantonale Alterspolitik.

2012 schuf die Aargauer Regierung die Fachstelle Alter mit dem Auftrag, die kantonale Alterspolitik zu gestalten. 2013 verabschiedete sie zwölf Leitsätze zur Alterspolitik und beauftragte die Fachstelle mit der Unterstützung der Gemeinden bei der Umsetzung der Alterspolitik. Dies mit dem Ziel, die Kräfte, die sich für die Lebensqualität älterer Menschen einsetzen, zu bündeln und eine zukunftsweisende Alterspolitik zu entwickeln. Bei der Umsetzung der Leitsätze übernimmt das Forum für Altersfragen eine strategische Rolle. Es begutachtet die Projekte und Produkte, die die Fachstelle Alter erarbeitet, und prüft deren Praxistauglichkeit.

Um ein systematischeres Bild der alterspolitischen Situation zu erhalten, wurde 2017 – vier Jahre nach der Lancierung der kantonalen Alterspolitik und acht Jahre nach der Einsetzung des Forums – eine Befragung durchgeführt, an der 167 Gemeinden teilnahmen. Daraus ging hervor, dass 52 Prozent der Gemeinden eine aktive Alterspolitik betreiben; knapp die Hälfte davon hat zwei oder mehr Massnahmen getroffen, um die Bedürfnisse ihrer Betagten anzugehen (vgl. Grafik G1). Dabei fällt auf, dass eine politisch verbindliche Verpflichtung des Gemeinderates, sei dies durch ein Altersleitbild, eine Altersstrategie oder durch Legislaturziele, grossen Einfluss auf die Anzahl der getroffenen Massnahmen hat. So weisen 76 Prozent der Gemeinden, die eine Altersstrategie haben, mehr als zwei Massnahmen (zusätzlich zur Strategie) aus. Gemeinden ohne strategische Verpflichtung hingegen beschränken sich meist nur auf eine Aktivität.

Die Umfrage verdeutlicht, welche Themen für die Ge­meinden in den nächsten Jahren prioritär sein werden. In Kombination mit den Resultaten aus dem 4. Kantonalen Alterskongress wurden daraus vier Prioritäten für die kantonale Alterspolitik von 2017 bis 2021 abgeleitet und von der zuständigen Regierungsrätin verabschiedet:

  • Altersgerechte Lebensräume
  • Zugang zu den vielfältigen Angeboten
  • Partizipation der älteren Bevölkerung
  • Zusammenhalt zwischen den Generationen.

Diese Prioritäten erlauben es, die Arbeiten der Fachstelle Alter und Familie, wie die Behörde seit 2018 nach einer Umstrukturierung heisst, gezielt auf die Bedürfnisse der Gemeinden und der Bevölkerung abzustimmen.

Kantonale Dienstleistungen für die Gemeinden Ziel der Fachstelle Alter und Familie ist es, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte für die Themen der Alterspolitik zu sensibilisieren und niederschwellige Hilfeleistungen anzubieten. Zudem sollen die Gemeinden vor allem vom Wissenstransfer und der Vernetzung auf kantonaler Ebene profitieren und darauf aufbauen.

Neu gewählte Gemeinderätinnen und Gemeinderäte, die für das Ressort Gesundheit und Soziales zuständig sind, bekommen jeweils proaktiv per E-Mail die Informations­unterlagen «Willkommen in der Alterspolitik». Darin wird auf die demografische Alterung und auf die kommenden Herausforderungen für die Gemeinden aufmerksam gemacht. Weiter werden das Angebot und die Hilfeleistungen des Kantons und der Fachstelle Alter und Familie vorgestellt. So erhalten die Gemeinderätinnen und Gemeinderäte die Kontaktadressen der Fachpersonen der ambulanten und stationären Gesundheitsversorgung, Informationen zum gesetzlichen Auftrag der Gemeinden im Altersbereich in Form einer kurzen Checkliste und sie werden auf aktuelle Themen oder Veranstaltungen aufmerksam gemacht. Zweimal jährlich organisiert die Fachstelle Alter für das Aargauer Netzwerk Alter Fachveranstaltungen für Gemeinderätinnen, Gemeinderäte und Fachpersonen, mit dem Ziel, Wissen zu stärken (insbesondere mittels Bekanntmachung von Praxisbeispielen) und die Vernetzung zu verbessern. Die Fachveranstaltungen dienen aber auch dem Erfahrungsaustausch und der Kontaktpflege.

Unabhängig von den kantonalen Prioritäten bietet die Fachstelle auf Ersuchen interessierter Gemeinden kostenlose Standortgespräche an. Mit diesem Basisangebot unterstützt sie die Gemeinden beim Aufbau der Alters­politik, hilft bei der Schaffung von Strukturen für eine aktive Alters­politik oder bei der Überprüfung bestehender alters­politischer Massnahmen. Zusammen mit den Gemeinden werden Angebote und mögliche Lücken eruiert und, ausgehend von den Erfahrungen und Projekten anderer Gemeinden, weitere Schritte definiert und geplant. Ein zentrales Thema der Standortbestimmung ist die Rolle der Gemeinde in der Alters­politik. In vielen kleinen und mittleren Gemeinden tragen Milizpolitikerinnen und Milizpolitiker hierfür die Verantwortung. Dabei gilt es, die Ressourcen zu schonen und Prioritäten zu setzen. In einem Bereich, in dem viele professionelle und freiwillige Akteure arbeiten, ist es oft zielführend, die Rolle der Gemeinde auf die Koordination und Vernetzung der Beteiligten zu konzentrieren. Eine mögliche Massnahme, die sich anbietet, ist die Organisation von runden Tischen zur Alterspolitik, welche die Bewältigung von Schnittstellen und Querschnittsaufgaben erleichtert. Ein weiteres grosses Thema ist die Erarbeitung einer alterspolitischen Strategie.

Zusätzlich zu den Basisinformationen und den Standortgesprächen stellt die Fachstelle Alter und Familie den Gemeinden weitere Dienstleistungen zur Verfügung. Beispielsweise erarbeitete sie 2018 das Handbuch «Wohnen im Alter», das sich am Leitsatz «Im Aargau sind Lebensräume altersgerecht gestaltet» orientiert (Fachstelle Alter und Familie 2018a). Das Ziel des Handbuchs besteht darin, Gemeinderätinnen und Gemeinderäte sowie die kommunalen Verwaltungen und weitere Interessierte über die verschiedenen Schlüsselelemente von Projekten zum Wohnen im Alter zu informieren und diese zu befähigen, die wichtigen Fragen zu stellen und mit vertretbarem Aufwand die notwendigen Grundlagen zu erarbeiten. Das Handbuch enthält keine Rezepte oder Empfehlungen für altersgerechte Wohnformen. Vielmehr fordert es die Gemeinden dazu auf, die Form zu finden, die am besten zu ihren Strukturen und Gegebenheiten passt. Das Handbuch legt den Fokus nicht auf das Bauen oder Sanieren, sondern auf die Gesamtplanung sowie die Einbettung in das kommunale Umfeld und die kommunalen Dienstleistungen.

Eine weitere Priorität der kantonalen Alterspolitik ist es, dafür zu sorgen, dass ältere Menschen Zugang zum bestehenden Angebot erhalten. Dabei ist die Information der Bevölkerung zentral. Gewisse Gemeinden haben – zum Teil mit der Hilfe von Freiwilligen – eigene Broschüren zusammengestellt. Andere Gemeinden geben an, hierfür keine Ressourcen zu haben, und weitere weisen darauf hin, dass es schwierig sei, die Informationen neutral zu formulieren oder an alle Angebote zu denken. Um die Gemeinden zu unterstützen, hat die Fachstelle Alter und Familie die Broschüre «Älter werden in …» entwickelt. Diese enthält zum Beispiel Informationen zu rechtlichen Aspekten (wie dem Testament oder der Patientenverfügung), ein Kapitel zur Finanzierung des Ruhestands und der Pflege sowie Hinweise zu ambulanten und stationären Dienstleistungen. Der Inhalt wurde fachlich geprüft und wird fortlaufend aktualisiert. Die Gemeinden erhalten die Broschüre als bearbeitbares Dokument, in dem sie mit wenig Aufwand an den passenden Stellen die lokalen Adressen einfügen können (Fachstelle Alter und Familie 2018b).

Voneinander lernen und zusammen vorwärtskommen Zusammengefasst ist es das Ziel der aargauischen Alterspolitik, die Gemeinderätinnen und Gemeinderäte, aber auch die kommunalen Verwaltungen so zu unterstützen, dass sie mit vertretbarem Aufwand eine niederschwellige und nachhaltige Alterspolitik aufbauen können, ohne dass jede Gemeinde das Rad neu erfinden muss. Hierzu unterstützt die Fachstelle Alter und Familie die Gemeinden auf drei Ebenen: erstens bei der Vernetzung und dem Wissens­transfer, zweitens bei der Beratung und der Konzeption und drittens thematisch in Form von Projekten und Produkten.

Die Herausforderungen der demografischen Alterung betreffen alle Ebenen des Staates und alle Bereiche der Gesellschaft. Nur wenn die Akteure themen- und ebenenübergreifend zusammenarbeiten, kann die Alterspolitik zukunftsfähig gestaltet werden. Dabei können die Stärken der lokalen Ebene – wie die Nähe zum älteren Menschen, die guten Kenntnisse der Rahmenbedingungen und die starke Verankerung – genutzt werden und mit den Vorteilen des kantonalen Netzwerks ergänzt werden. Entsprechend setzt sich der Kanton Aargau dafür ein, dass seine Gemeinden in der Lage sind, ihre beschränkten Ressourcen zielführend für ihre älteren Einwohnerinnen und Einwohner einzusetzen.

  • Literatur
  • Fachstelle Alter und Familie (2018a): Wohnen im Alter, Handbuch für Aargauer Gemeinden: www.ag.ch/alter > Für Gemeinden und Organisa­tionen > Wohnen im Alter.
  • Fachstelle Alter und Familie (2018b): Älter werden in … (anpassbare Broschüre): www.ag.ch/alter > Für Gemeinden und Organisationen > Information für die Bevölkerung.
  • Gasser, Nadja; Knöpfel, Carlo; Seifert, Kurt (2015): Erst agil, dann fragil. Zürich: Pro Senectute Schweiz.
  • Stremlow, Jürgen; Da Rui, Gena; Müller, Marianne; Riedweg, Werner; Schnyder, Albert (Hg.) (2018): Gestaltung kommunaler Alterspolitik in der Schweiz;Luzern: Interact Verlag.