CHSS Nr. 2 / Juni 2018

Das Eingliederungsangebot am Übergang I

Die berufliche Eingliederung Jugendlicher zwischen 16 und 25 Jahren ist ein ­zentrales ­Thema der Weiterentwicklung der Invalidenversicherung (IV). Eine neue Studie ­liefert ­Hinweise zu geeigneten Interventionsmöglichkeiten und identifiziert Lücken in der ­Angebotsstruktur an der Nahtstelle zwischen Schule und Ausbildung (Übergang I).

Mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sowie dem damit eingeführten Sonderpädagogik-Konkordat vom Oktober 2007 tragen seit Anfang 2008 die Kantone die fachliche, rechtliche und finanzielle Verantwortung für die Schulung von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Bildungsbedarf (EDK 2018). Der Rückzug der IV aus dieser Aufgabe hat bei den kantonalen IV-Stellen zu einem erhöhten Abstimmungsbedarf bei gleichzeitigem Informationsverlust geführt. Die IV-Stellen haben heute kaum mehr Kenntnis von den Lernenden mit sonderpädagogischen Massnahmen, die sich im Berufswahlalter befinden und gemäss Art. 15 und Art. 16 IVG Anspruch auf berufliche Massnahmen der IV haben. In den kommenden Jahren wird eine steigende Zahl von Schülern und Schülerinnen, die in Regelklassen integrativ beschult werden, die Volksschule verlassen. Trotz der fortgeschrittenen Umsetzung des integrativen Gedankens auf Volksschulebene finden diese im weiterführenden Ausbildungssystem nicht automatisch entsprechende Förderstrukturen vor (Häfeli et al. 2014). Im Bereich der Übergangsausbildungen gibt es derzeit nur wenige Angebote, die eine integrative Beschulung oder spezielle Förderung vorsehen.

Zielsetzung Mit der Weiterentwicklung der IV sollen gemäss «Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung» vom 15. Februar 2017 Jugendliche und junge Erwachsene mit gesundheitlichen Einschränkungen möglichst frühzeitig erfasst und auf ihrem Weg in eine erstmalige berufliche Ausbildung (EbA) gefördert werden (Weiterentwicklung der IV 2017; Soziale Sicherheit 2017). Um herauszufinden, wie die kantonalen IV-Stellen möglichst adäquat und zielgerichtet unterstützt und wie ihre Zusammenarbeit mit den Akteuren am Übergang I verbessert werden können, gab das BSV eine Studie zur Erarbeitung von Grundlagen in Auftrag. Diese liefert zum einen Hinweise zu den möglichen Verläufen von Jugendlichen mit gesundheitlichen Einschränkungen am Übergang I und schlägt entsprechende Früherkennungsstrategien vor. Zum anderen identifiziert sie Unterschiede in den kantonalen Angebotsstrukturen und verweist auf Handlungsfelder, die sich für die wirkungsvolle Unterstützung Jugendlicher mit gesundheitlichen Einschränkungen beim Einstieg in eine EbA eignen.

Methode Um den verschiedenen Untersuchungsdimensionen Rechnung zu tragen, wurden sowohl quantitative als auch qualitative Forschungsansätze gewählt: Zur Identifikation geeigneter Früherkennungsstrategien wurden einschlägige Dokumente der IV-Stellen (Auditberichte, Leitfäden etc.) konsultiert und alle kantonalen IV-Stellen mit qualitativen Interviews befragt. Die Analyse der ZAS-Register-Daten und der BFS-Daten zur Längsschnittanalyse im Bildungsbereich (LABB) diente dazu, die Zielgruppen und ihre Verläufe am Übergang I zu beschreiben. Um einen ersten Überblick über die Angebotsstruktur der Kantone am Übergang I zu erhalten, wurden Desk-Recherchen durchgeführt und im Rahmen von sechs Fallstudien insgesamt 80 Personen aus den Bereichen Volksschule, Brückenangebote und Berufsausbildung entweder leitfadengestützt oder in Gruppen interviewt. Die Auswertung sämtlicher Dokumente und Interviews erfolgte mit einer strukturierenden Inhaltsanalyse.

Definitionen

Jugendliche mit gesundheitlichen Einschränkungen: Dazu zählen Jugendliche, die aufgrund einer IV-relevanten gesundheitlichen Einschränkung einen besonderen Bildungs- oder Unterstützungsbedarf beim Einstieg in eine erstmalige berufliche Ausbildung haben. Zur Zielgruppe zählen sowohl Jugendliche, die bereits medizinische Massnahme der IV erhalten haben, als auch solche, die bis anhin nicht auf solche Massnahmen der IV angewiesen waren.

Verstärkte Massnahmen stehen Kindern und Jugendlichen mit einer Behinderung oder einer erheblichen Beeinträchtigung zu, entweder in Form einer Sonderschule oder als individuelle Unterstützung in der Regelschule.

Niederschwellige Massnahmen richten sich an Schülerinnen und Schüler, bei denen die Gefahr eines Schulversagens droht und/oder die in ihrer Entwicklung gefährdet sind und/oder bei denen Lernbehinderungen auftreten (EKSD 2015).

Ergebnisse

Früherkennungspotential bei Jugendlichen mit gesundheitlichen Einschränkungen Die frühzeitige Betreuung durch die IV-Stelle kann für die effiziente Unterstützung Jugendlicher bei ihrer Berufsausbildung entscheidend sein. Es stellt sich somit die Frage, wie viele Jugendliche potenziell davon profitieren würden, wenn alle beteiligten Akteure möglichst früh Kenntnis von ihrer gesundheitlichen Beeinträchtigung hätten. Berechnungen auf Basis der jungen Versicherten, die im Jahr 2015 zwischen 16 und 24 Jahre alt waren und für die nach dem 12. Lebensjahr noch mindestens ein Leistungszuspruch der IV dokumentiert ist, zeigen, dass knapp ein Fünftel (18,5 %) erst nach Schulaustritt überhaupt das erste Mal eine berufliche oder medizinische Massnahme erhalten haben. Zudem variieren die Anteile der späten Leistungsbezügerinnen und -bezüger teilweise stark zwischen den einzelnen Beeinträchtigungsgruppen (vgl. Grafik g1).

Früherkennungsstrategie der IV-Stellen und Zusammenarbeit mit der Volksschule Angesichts der Bedeutung einer frühzeitigen Begleitung von Jugendlichen mit gesundheitlichen Einschränkungen stellt sich die Frage, wie die IV-Stellen von diesen Jugendlichen erfahren, welche Früherkennungsstrategien sie verfolgen und wie Lehrpersonen und die anderen Akteure am Übergang I sensibilisiert werden, die betroffenen Jugendlichen möglichst früh zu melden. Wie die Studie zeigt, sind die IV-Stellen mit drei Zielgruppen konfrontiert, für die auf kantonaler Ebene jeweils unterschiedliche Anlaufstellen zuständig zeichnen:

  • Lernende mit separativer Sonderschulung:Die meisten IV-Stellen haben bei dieser Gruppe die bereits vor Einführung der NFA etablierte Zusammenarbeit mit den Sonderschulen weitergeführt. In der Regel melden die Sonderschulen alle Lernenden zwei Jahre vor Schulaustritt bei der IV-Stelle. Grossmehrheitlich ist bei dieser Gruppe der Anspruch auf berufliche Massnahmen der IV gegeben.
  • Lernende mit integrativer Sonderschulung:Ansprechpartner dieser Gruppe sind die Sonderpädagogikabteilungen in den kantonalen Volksschulämtern. Da sie für die Bewilligung der verstärkten Massnahmen (vgl. Definitionen) zuständig sind, kennen sie die Lernenden mit integrativer Sonderschulung. Wie aus den Interviews mit den kantonalen IV-Stellen hervorgeht, hat lediglich ein Drittel der IV-Stellen gemeinsam mit der Abteilung für Sonderpädagogik ein Vorgehen definiert, das dafür sorgt, dass diese Jugendlichen frühzeitig für berufliche Massnahmen bei der IV angemeldet werden. Im Zuge des Sonderpädagogik-Konkordats haben mittlerweile alle kantonalen Volksschulämter eine Abteilung für Sonderpädagogik eingerichtet. Den IV-Stellen steht somit eine klar definierte Ansprechstelle zur Verfügung, die es zu nutzen gilt.
  • Lernende in der Regelschule ohne Sonderschulstatus:Hierbei handelt es sich um eine sehr heterogene Gruppe, die vorwiegend von psychischen Problemen, Persönlichkeitsstörungen, Verhaltensauffälligkeiten oder beträchtlichen Lernschwierigkeiten betroffen ist. Dabei gilt es, zwei Gruppen von Jugendlichen zu unterscheiden: einerseits die Jugendlichen, die während der obligatorischen Schulzeit mit spezieller Förderung in der Form niederschwelliger Massnahmen (vgl. Definitionen) oder reduzierter individueller Lernziele unterstützt werden, andererseits gilt es, Jugendliche aufzufangen, die während der Schulzeit nicht speziell auffallen bzw. von der Schule mitgetragen werden und bei denen sich erst bei der Berufswahl Probleme zeigen. Beide Gruppen stellen sowohl für die Regelschulen als auch für die IV-Stellen die wohl grösste Herausforderung dar. Den Lehrpersonen fehlen insbesondere bei diffusen Beeinträchtigungen (psychische Probleme, Verhaltensauffälligkeiten, schulische Defizite) griffige Kriterien, die definieren, welche Jugendlichen für eine IV-Anmeldung infrage kommen. Den IV-Stellen steht indes eine mengenmässig grosse Zahl an Lehrpersonen gegenüber, deren Betroffenheit und Wissensstand hinsichtlich des IV-Verfahrens sehr unterschiedlich sind.

Angebotsstruktur am Übergang I und Interventionsmöglichkeiten der IV Im nachobligatorischen Ausbildungsbereich gelten andere Regeln als auf der obligatorischen Schulstufe. Die obligatorische Schule hat den gesetzlichen Auftrag zur integrativen Beschulung von Sonderschülerinnen und Sonderschülern. Im nachobligatorischen Ausbildungsbereich sind entsprechende Fördermassnahmen indes freiwillig und Unterstützungsmassnahmen wie Nachteilsausgleich (NTA), Stützunterricht oder fachkundige individuelle Begleitung (fiB) sind nur für zertifizierende Ausbildungen auf Sekundarstufe II gesetzlich geregelt (vgl. Grafik g2). Dies führt im Bereich der Übergangsausbildungen zu einer regulatorischen Lücke. Dadurch ist auch die Finanzierung der speziellen Förderung am Übergang I ungeklärt. Mehrere Kantone haben in den letzten Jahren die Brückenangebote neu positioniert und das niederschwellige Angebot aus- bzw. umgebaut. Dennoch sind die meisten Brückenangebote für Lernende mit besonderem Förderbedarf nicht ausreichend ausgerüstet – den Lehrpersonen fehlt teilweise das hierfür benötigte Fachwissen und die begrenzten finanziellen Ressourcen verhindern einen individuellen Förderunterricht. Ein zweites Brückenjahr wird zudem nur selten bewilligt, es sei denn, das Angebot ist bereits auf zwei Jahre ausgerichtet. Sollte die IV, wie der Bundesrat dies im Rahmen ihrer Weiterentwicklung vorschlägt, Brückenangebote künftig mitfinanzieren, empfiehlt sich, diese auf die individuellen Bedürfnisse der Jugendlichen und die spezifischen Angebote abzustimmen (Lüthi 2017, Schmidlin et al. 2017).

Erfolgsverspechende Rahmenbedingungen Neben der Bedeutung der Angebotsstruktur für eine erfolgreiche Ausbildungsintegration von Jugendlichen mit gesundheitlichen Einschränkungen verweist die Studie auf weitere Aspekte, die sich für die Früherkennung und Begleitung der betroffenen Zielgruppe am Übergang I gut eignen. Dazu gehört etwa, dass die IV-Stellen ihre Prozesse auf die Bedürfnisse der Jugendlichen ausrichten, indem sie deren Anmeldungen prioritär behandeln oder das Abklärungsprozedere beschleunigen. Denn nur dann kann der Begleitprozess mit beruflichen Massnahmen möglichst zeitnah einsetzen.

Eine verbindlich geregelte Zusammenarbeit zwischen der IV-Stelle und dem Case-Management-Berufsbildung (CMBB) konnte nur in wenigen Kantonen beobachtet werden. Dabei erweist sich die Filterfunktion im Sinne einer Vorselektion, die das CMBB an der Schnittstelle zwischen obligatorischer Schule und IV-Stelle übernimmt, als erfolgsversprechend. Nicht nur profitieren die IV-Stellen vom Know-how des CMBB, sondern dieses hat auch einen niederschwelligen Zugang zu den Erziehungsberechtigten, die so frühzeitig einbezogen und im Prozess einer IV-Anmeldung des Kindes unterstützt und begleitet werden können.

Auf übergeordneter Ebene trägt eine gut funktionierende interinstitutionelle Zusammenarbeit dazu bei, ein gegenseitiges Verständnis für die Abläufe und den Handlungsspielraum der jeweils anderen Institution zu entwickeln. Um die gemeinsamen Schnittstellen zu verbessern (operativ und strategisch), allfällige Angebotslücken zu identifizieren (operativ) und die finanziellen Ressourcen (strategisch) aufeinander abzustimmen, ist allerdings die stufen- bzw. hierarchieübergreifende Zusammenarbeit unabdingbar.

Schlussfolgerungen Wie aus den Studienerkenntnissen hervorgeht, sind die meisten IV-Stellen für das Thema «Früherkennung von Jugendlichen mit gesundheitlichen Einschränkungen» grundsätzlich sensibilisiert. Früherkennungsstrategien bestehen insbesondere für Lernende mit Sonderschulstatus. In deutlich geringerem Ausmass liessen sich allerdings ausgereifte Konzepte finden, die eine zielgerichtete Zusammenarbeit mit den Regelschulen erlauben würden. Dennoch gibt es bei einigen IV-Stellen gute Ansätze, die im Rahmen der Weiterentwicklung der IV weiterverfolgt und optimiert werden könnten. Bedauerlicherweise ist das CM BB, das sich gut zur zielgerichteten Zusammenarbeit zwischen Regelschulen und IV-Stellen eignen würde, in lediglich einem Drittel der Kantone – vor allem dort, wo es in der Volksschule verankert bzw. von ihr genutzt wird – ein wesentlicher Partner der IV-Stelle. Überdies sind die Ressourcen der Case-Manager und -Managerinnen in vielen Kantonen zu gering, als dass sie mit umfangreichen Aufgaben betraut werden könnten.

Die kantonale Angebotsstruktur am Übergang I ist vielfältig. Häufig sind die Massnahmen sehr individuell auf die Bedürfnisse einer äusserst heterogenen Zielgruppe ausgerichtet. Lücken betreffen vorwiegend Jugendliche mit grossen Motivations- oder psychischen Problemen, die eigentlich eine Tagesstruktur mit enger Begleitung bräuchten. Die Brückenangebote, auch die sonderpädagogischen, sind hierfür nicht geeignet; denn die Jugendlichen der Zielgruppe leiden nicht unter einer geistigen Behinderung oder Intelligenzminderung. Eine weitere Angebotslücke betrifft die Lernenden mit integrativer Sonderschulung. Zum einen nehmen diese ihr Anrecht auf eine Verlängerung der Sonderschulung aufgrund von Vorbehalten der Erziehungsberechtigten häufig nicht wahr. Zum anderen entsteht mit dem Ende der obligatorischen Schulzeit eine eigentliche Betreuungslücke, weil Unterstützung in Form beruflicher Massnahmen der IV erst bei fortgeschrittener Berufswahl möglich ist. Darüber hinaus fehlen den Brückenangeboten sowohl die finanziellen Ressourcen als auch das Fachwissen, um Jugendliche mit speziellem Förderbedarf adäquat unterstützen zu können. Deutlich komfortabler ist die Ausgangslage im Bereich der beruflichen Grundbildung, in der Unterstützungs- und Fördermassnahmen wie NTA, fiB oder Stützkurse gesetzlich verankert sind.