Familien-, Kinder- und Jugendpolitik auf dem Prüfstand CHSS Nr. 1 / März 2018

Anstossfinanzierung: Nachhaltigkeit der Finanzhilfen bestätigt

Gestützt auf das befristete Bundesgesetz über Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung können familienergänzende Betreuungseinrichtungen seit 2003 Finanzhilfen für die Gründung oder den Ausbau eines Angebots beantragen. Die neuste Evaluation bestätigt die Nachhaltigkeit der begehrten Finanzhilfen.

Im Jahr 2003 hat der Bund ein auf insgesamt 16 Jahre befristetes Impulsprogramm eingeführt mit dem Ziel, die Schaffung neuer Betreuungsplätze für die familienergänzende Kinderbetreuung zu fördern. Mit den Finanzhilfen werden Kindertagesstätten (Kita) und schulergänzende Betreuungseinrichtungen (SEB) bei der Gründung oder beim Ausbau eines Angebotes finanziell unterstützt. Die Kita erhalten während zwei Jahren eine Pauschale von maximal 5000 Franken pro Platz und Jahr. Bei den SEB dauert die Finanzhilfe drei Jahre und beträgt maximal 3000 Franken pro Platz und Jahr.

Die Finanzhilfen wurden in den vergangenen Jahren bereits mehrfach evaluiert. Ein wichtiger Aspekt bei ihrer Beurteilung ist ihre Nachhaltigkeit. Diese stand daher auch im Fokus der letzten beiden Evaluationen 2009 (Kägi et al. 2010) sowie 2013 (Walker/Baeriswyl 2014). In der hier vorgestellten Evaluation wird wie bereits in der vorangehenden zwischen der Nachhaltigkeit im engeren Sinne und der Nachhaltigkeit im weiteren Sinne unterschieden. Nachhaltigkeit im engeren Sinn bedeutet, dass die unterstützten Einrichtungen zum Evaluationszeitpunkt noch existieren. Nachhaltigkeit im weiteren Sinn berücksichtigt neben der Weiterexistenz die Angebots- (Betreuungsplätze, Öffnungsdauer) und Qualitätsentwicklung (z. B. Personalqualifikation, Spezialangebote) sowie die Finanzierungsformen, welche die Einrichtungen nach dem Wegfall der Finanzhilfen wählten.

Methodik und Vorgehen Wie bereits 2013 wurde für die Evaluation eine Befragung der unterstützten Einrichtungen durchgeführt. Befragt wurden alle Einrichtungen, bei denen die Beendigung der Finanzhilfen zum Zeitpunkt der Befragung mindestens ein Jahr zurücklag, sodass sie die Finanzierung zwischenzeitlich anderweitig sicherstellen mussten. Insgesamt handelte es sich um 2302 Einrichtungen. Anhand einer Zufallsauswahl wurden die Einrichtungen in zwei Gruppen geteilt, welche unterschiedliche Fragebogen erhielten: eine Langversion mit detaillierten Fragen zu Veränderungen seit dem Wegfallen der Finanzhilfen (Befragung A «Nachhaltigkeit») und eine Kurzversion mit Fokus auf die Existenz der Einrichtungen (Befragung B «Existenz»). Zusätzlich wurden die Verantwortlichen nicht mehr existierender Einrichtungen telefonisch zu den Schliessungsgründen befragt (Befragung C «Ursache der Schliessung»).

Bis auf einige kleinere Anpassungen wurde für die Befragung A der gleiche Fragebogen wie 2013 verwendet. Dadurch lassen sich die Ergebnisse aus den beiden Jahren gut miteinander vergleichen. War der Fragebogen nicht zustellbar oder haben die verantwortlichen Personen nicht an der Befragung teilgenommen, wurde die Existenz der betreffenden Einrichtungen über Internet- und telefonische Recherchen abgeklärt, sodass letztlich von allen unterstützten Einrichtungen bekannt war, ob es sie noch gab oder ob sie den Betrieb eingestellt hatten.

Nachhaltigkeit der Finanzhilfen Nachfolgend wird zuerst die Nachhaltigkeit der Finanzhilfen im engeren Sinne (Existenz der Einrichtungen) beurteilt. Anschliessend werden die Aspekte der Nachhaltigkeit im weiteren Sinn, wie die Entwicklung des Platzangebots und der Auslastung, sowie die Finanzierung und qualitative Veränderungen der Angebote vertieft betrachtet. Abschliessend werden die möglichen Gründe für die Schliessung von Einrichtungen diskutiert.

Bestand der Einrichtungen und Entwicklung der Plätze Bis Ende 2015 hatten insgesamt 2302 Einrichtungen Finanzhilfen über die volle mögliche Unterstützungsdauer erhalten. Davon existierten zum Zeitpunkt der Evaluation noch 96 Prozent der unterstützten Kita und 94 Prozent der unterstützten SEB. Zusammengeschlossene und übernommene Einrichtungen galten dabei als weiterexistierend (vgl. Tabelle T1). Nur 45 der Kita (4 %) und 61 der SEB (6 %) wurden geschlossen.

Die grosse Mehrheit der noch existierenden Einrichtungen (92 % der Kita, 87 % der SEB) konnte ihr Platzangebot nach dem Wegfallen der Finanzhilfen ausbauen oder konstant halten, nur 3 Prozent der Kita und 4 Prozent der SEB mussten es reduzieren. Bei weiteren 5 Prozent der Kita und 10 Prozent der SEB ist nicht bekannt, wie sich das Platzangebot nach dem Wegfall der Finanzhilfen entwickelt hat. Obschon sie ihr Platzangebot ausbauten, nahm bei 86 Prozent der Kita und 87 Prozent der SEB die Auslastung nach Beendigung der Finanzhilfen zu oder blieb stabil. Nur 4 Prozent der Kita und 6 Prozent der SEB verzeichneten eine niedrigere Auslastung. Für 10 Prozent der unterstützten Kita und 7 Prozent der SEB ist nicht bekannt, wie sich Letztere nach dem Wegfallen der Finanzhilfen entwickelt hat.

Finanzielle Situation Die Finanzhilfen trugen wesentlich dazu bei, dass neue Einrichtungen entstanden oder bestehende ihr Angebot ausbauen konnten. Die Bedeutung der Finanzhilfen variiert allerdings je nach Einrichtungstyp. Rund 60 Prozent der Kita erwähnten, dass sie ihre Einrichtung ohne Finanzhilfen nicht hätten auf- oder ausbauen können. Weitere 9 Prozent gaben an, dass der Auf- oder Ausbau auch ohne Finanzhilfen hätte erfolgen können, jedoch in geringerem Umfang oder mit Qualitätseinbussen. Nur für 14 Prozent der Kita wäre der Auf- oder Ausbau in gleichem Umfang und in gleicher Qualität auch ohne Finanzhilfen möglich gewesen.

Für die SEB hingegen hatten die Finanzhilfen eine etwas geringere Bedeutung: Knapp 30 Prozent gaben an, dass sie bei ihrer Gründung oder ihrem Ausbau auf die Finanzhilfen angewiesen waren, während rund 40 Prozent den Auf- oder Ausbau auch ohne Finanzhilfen in gleichem Umfang und in gleicher Qualität bewältigt hätten. Weitere 7 Prozent hätten den Auf- beziehungsweise Ausbau zwar ohne Finanzhilfen realisieren können, dabei jedoch Einbussen im Umfang oder in der Qualität hinnehmen müssen. Mehrere SEB wiesen darauf hin, dass die Finanzhilfen ein wichtiges Signal für eine breitere politische Akzeptanz ihres Projektes oder für weitere Geldgeber waren.

Die Finanzhilfen wurden hauptsächlich für die Finanzierung der laufenden Kosten eingesetzt. Nach ihrer Beendigung konnten 45 Prozent der Kita und 28 Prozent der SEB sie direkt durch andere Einnahmequellen ersetzen, insbesondere durch Eltern-, Gemeinde- und Kantonsbeiträge (vgl. Grafik G1). Die Steigerung der Elternbeiträge setzte sich aus einer besseren Auslastung (55 % der Kita und 64 % der SEB) und einer Erhöhung der Elterntarife (60 % der Kita und 95 % der SEB) zusammen.

Rund 70 Prozent der Einrichtungen gaben an, dass sie nach der Beendigung der Finanzhilfen keine Massnahmen ergreifen mussten, um ihre Kosten zu reduzieren. Nur 16 Prozent der Kita und 8 Prozent der SEB leiteten Kostensenkungsmassnahmen ein. Trotzdem bestätigten 41 Prozent der Kita und 53 Prozent der SEB, nach dem Wegfall der Finanzhilfen ein Defizit gehabt zu haben, 27 Prozent der Kita und 45 Prozent der SEB gar für mehrere Jahre. Aus der Befragung kann allerdings nicht ermittelt werden, ob das Minus durch die Einrichtungen selbst getragen werden musste oder ob allenfalls eine Defizitgarantie der öffentlichen Hand vorlag. Dass nur wenige Einrichtungen schliessen mussten, ist ein Zeichen dafür, dass es trotz finanzieller Herausforderungen meist gelang, einen Weg zu finden, den Betrieb ohne die Finanzhilfen weiterzuführen.

Veränderung des Angebots Die gesicherte Existenz der Einrichtungen ist nur ein Hinweis auf die Nachhaltigkeit der Finanzhilfen. Findet nach deren Wegfall eine starke Verschlechterung qualitativer Aspekte wie beispielsweise des Personalbestands, der Öffnungszeiten oder der Spezialangebote statt, ist dies ein Hinweis darauf, dass mit Hilfe der Anstossfinanzierung Angebote geschaffen wurden, die ohne die Bundesbeiträge nicht finanzierbar sind. Tatsächlich aber verbesserten viele Einrichtungen nach dem Ablauf der Finanzhilfen ihr Angebot, um die Bedürfnisse der Eltern besser zu decken:

  • Erhöhung des Personalbestands (41 % der Kita, 46 % der SEB)
  • Verbesserung des Qualifikationsprofils der Angestellten (30 % der Kita, 34 % der SEB)
  • Anpassung der Öffnungszeiten (insbesondere eine Verlängerung der täglichen Öffnungszeiten)
  • Einführung neuer respektive Ausbau bestehender Spezialangebote wie beispielsweise eine eigene Verpflegung für Vegetarier oder spezielle pädagogische Konzepte (35 % der Kita, 16 % der SEB)

Nicht mehr existierende Einrichtungen 45 Kita und 61 SEB, die mit Finanzhilfen unterstützt wurden, existieren heute nicht mehr. Dies entspricht einem Anteil von 4 Prozent bei den Kita und 6 Prozent bei den SEB. Die Analyse der geschlossenen Einrichtungen zeigt, dass insbesondere Neugründungen von Vereinen wieder schliessen mussten. Zudem hatten Einrichtungen, die keine einkommensabhängigen Tarife anbieten, überdurchschnittlich häufig Probleme. Ausserdem wurden kleinere Kita häufiger geschlossen als grössere. Als häufigste Ursachen einer Schliessung gaben die Befragten eine zu geringe Nachfrage und eine zu grosse Konkurrenz an. Weitere Gründe waren der Mangel an Fachpersonen, der Verlust von Räumlichkeiten, finanzielle Engpässe und bei den SEB die Einführung von Tagesschulen oder die Schliessung einer Schule. Nur eine SEB sah sich explizit zur Aufgabe gezwungen, weil die Finanzhilfen wegfielen: Ohne die Bundesgelder musste sie die Elterntarife so stark erhöhen, dass es zu einem Nachfrageeinbruch kam.

Fazit Insgesamt kann die Nachhaltigkeit der Finanzhilfen sowohl im engeren wie auch im weiteren Sinn positiv beurteilt werden. Praktisch alle unterstützten Einrichtungen fanden einen Weg, ihr Angebot ohne die Finanzhilfen weiterzuführen und existieren heute noch. Zudem konnten viele ihr Platzangebot nach dem Wegfallen der Finanzhilfen ausbauen und verzeichneten eine bessere Auslastung. Ausserdem vermochte ein beträchtlicher Anteil sein Angebot stärker auf die Bedürfnisse der Eltern auszurichten. Nur vereinzelt wurden Einrichtungen nach dem Wegfall der Finanzhilfen geschlossen, dies hauptsächlich aufgrund einer zu geringen Nachfrage oder zu grossen Konkurrenz. Damit bestätigt die neuste Evaluation der Finanzhilfen die Ergebnisse der letzten im Jahr 2013.